2024年5月17日，全国旅游发展大会在京召开。这是党中央首次以旅游发展为主题召开的重要会议，会上传达了习近平总书记对旅游工作的重要指示。习近平总书记指出，改革开放特别是党的十八大以来，我国旅游发展步入快车道，形成全球最大国内旅游市场，成为国际旅游最大客源国和主要目的地，旅游业从小到大、由弱渐强，日益成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业，成功走出了一条独具特色的中国旅游发展之路。深入学习、全面贯彻习近平总书记对旅游工作的重要指示精神，需要准确理解什么是独具特色的中国旅游发展之路、中国旅游发展道路如何形成、具备哪些典型特征，并对其未来发展做出系统性谋划。

一、中国特色旅游发展道路的形成背景

道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位的问题。中国共产党在领导推进中国式现代化的实践中，始终坚持从本国国情出发，探索并形成符合中国实际的正确道路。“中国道路”实际上包含了现代化、民族复兴、社会主义、改革开放与和平发展等方面的内容，是中国式现代化道路、中华民族伟大复兴道路、中国特色社会主义道路、中国改革开放道路与中国和平发展道路的有机统一。

作为改革开放的产物，现代意义上的中国旅游业是中国式现代化和中国特色社会主义的重要组成部分，以立足中国国情、形成中国特色为主要发展原则。旅游业发展之初，邓小平同志提出“旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”，并强调我国的旅游业要有中国特色，要“亮出中国牌”。中国旅游发展道路也较早成为旅游界探讨的热点话题。学者们认识到，中国旅游发展道路问题，既是中国旅游发展的一个理论问题，也是中国旅游发展的一个实践问题。

（一）中国式现代化发展道路

现代化是人类社会发展的普遍趋势，而人类通往现代化的道路却具有特殊性、多样性。改革开放之初，邓小平提出要“走出一条中国式的现代化道路”。2021年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出，我们“创造了中国式现代化新道路”，“要走自己的路”。中国式现代化道路是中国共产党团结带领中国人民在实现中华民族伟大复兴的历史叙事、理论探索和生动实践中不断生发出来的。中国式现代化道路是坚持中国共产党领导、坚持社会主义前进方向、坚持以马克思主义为指导、坚持以人民为中心、坚持改革开放、坚持独立自主原则、坚持“五个文明”协调发展、坚持“四个全面”战略布局、以实现中华民族伟大复兴为目标、坚持为人类和平进步贡献智慧力量的现代化道路。中国式现代化道路体现在政治、经济、社会、文化、生态、外交等诸多方面。

（二）中国旅游业的发展实践

中国道路产生于中国社会实践，中国特色旅游发展道路亦复如是。作为国民经济和社会发展的重要组成部分，我国旅游业发展既受益于改革开放的整体推进，也推动了改革开放的总体进程。这一过程是旅游需求不断旺盛、产业规模持续扩大、供给体系逐步完善、综合功能日益增强、发展模式逐步优化、发展主体日益多元、管理体制不断完善、国际影响持续扩大的过程。

在市场需求方面，旅游已从少数人的偶然消费转变为人民群众大众化的日常消费，从城市向农村普及，从国内出行向境外旅游跨越，担负起满足“人民日益增长的美好生活需要”的历史使命。在产业地位方面，旅游最初被视为外交事业，后经历了出口创汇产业、国民经济新的增长点、国民经济战略性支柱产业的演变，目前已发展成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业。在功能发挥方面，旅游发展从最初以对外开放、赚取外汇为目的，转变为扩大国内消费、优化经济结构和促进经济增长，目前在满足民生需求、促进文化建设、平衡区域发展、推动民族融合、保护生态环境、提升国家形象等方面发挥重要作用。在供给体系方面，旅游业从点线状建设转变为体系化发展，资源要素不断丰富、产业体系不断完善、产业链条不断延伸、产业融合日渐加强，旅游与农业、工业、交通、航空、教育、卫生、体育等相加相融，游客中心、咨询中心、自驾车房车营地等日渐完善。在发展模式方面，旅游业增长从主要依赖于资源、土地、人力、资本等生产要素的大量投入转变到主要依靠创新实现旅游全要素生产率提升。在市场主体方面，旅游业从国有主导发展为多元并进，目前已经形成以民营投资为主、国有企业和政府投资共同参与的格局，各类市场主体共同发展，国有旅游企业持续改革，新型旅游企业快速崛起。在参与主体方面，我国旅游发展依靠政府主导起步，目前社会投资比重日益提高，社会组织地位不断提升，社会力量作用受到重视。在管理体制方面，旅游已从部门管理走向综合管理，并逐步向现代治理体系转变，法律法规和制度标准逐步优化，治理能力和治理水平全面提升。在国际地位方面，中国旅游从全球舞台边缘走向中央，对世界旅游的贡献日渐凸显，成为推动全球旅游发展的重要力量。中国拥有全球最大的国内旅游市场，成为国际旅游最大客源国和主要目的地，发起成立的多个国际旅游组织在创新理念、促进交流、服务行业、推动研究等方面发挥越来越重要的作用。

综上，中国特色旅游发展道路的逻辑内嵌于中国式现代化发展道路的逻辑之中。改革开放特别是中国特色社会主义进入新时代以来，我国形成了具有中国特色的旅游发展道路。

二、中国特色旅游发展道路的突出特征

在中国式现代化框架下，面对人口规模巨大等国情，以追求物质和精神文明协调发展、人与自然和谐共生、和平发展道路为宗旨，旅游业全面深度融入国家发展战略，并根据社会经济发展环境和自身发展阶段不断演进，探索出了一条独具特色的中国旅游发展之路。

（一）根据发展阶段调整旅游业定位

党和国家对旅游业的定位取决于社会经济发展环境和旅游自身发展阶段。改革开放前，旅游属外事接待；改革开放后，旅游业先后被定位为“国民经济新的增长点”“国民经济的重要产业”和“国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。其中，1978年到1979年，邓小平同志围绕旅游发展发表了5次重要讲话，初步明确了将旅游作为经济产业的发展方向。1981年《关于加强旅游工作的决定》明确指出，“旅游事业是一项综合性的经济事业，是国民经济的一个组成部分，是关系国计民生的一项不可缺少的事业”。1992年中共中央、国务院发布《关于加快发展第三产业的决定》，旅游业被确定为第三产业的重点。1998年中央经济工作会议提出，要把旅游业培育成为国民经济新的增长点。2006年《中国旅游业发展“十一五”规划纲要》明确提出，要把旅游业培育成为国民经济的重要产业。2009年国务院下发《关于加快发展旅游业的意见》提出，要把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。

2024年5月，习近平总书记在对旅游工作的重要指示中指出，旅游业日益成为“新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”。这一新定位从经济维度和时代特征两个方面强调了旅游业的特点。从经济维度来看：一方面，旅游业已经成为战略性支柱产业，在促进消费和带动经济方面发挥了重要作用；另一方面，旅游业仍然具有新兴产业的典型特征，在增长势头和发展空间方面还有很大潜力。从时代特征看：既要肯定旅游业在促进投资、消费、就业、增长等方面的经济价值，更需强调其在满足民生需求、提升人民幸福感等方面的社会价值。

与西方国家相比，我国旅游业起步时间晚、发展速度快，仅用四十多年时间就走过了西方旅游发达国家近两百年的历程。正如有学者所指出的，新时代中国现代化的范式是复合现代性，呈现“时空压缩”性与任务多重性相叠加等特征。显然，这一特征也充分体现在旅游领域。过去四十多年时间里，西方发达国家的社会经济发展环境和旅游产业发展体系相对稳定，产业定位大多保持不变或变化甚微，而同时期的中国社会经济与旅游发展则呈现出很强的“时空压缩”性，必须根据经济发展阶段适时调整旅游业的产业定位。

（二）将旅游发展融入国家总体战略

与产业定位相伴随的是旅游业的功能定位，而旅游业功能的确定与实现，则需要结合国家总体发展战略来完成。改革开放以来，我国旅游发展始终服务于国家大局和总体战略，成为支撑国家战略、实现国家意志的重要方面。从早期服务于改革开放大局的民间外交和旅游创汇，到满足人民美好生活需要的重要渠道；从发展乡村旅游以促进脱贫攻坚、精准扶贫和乡村振兴，到发展红色旅游以弘扬社会主义核心价值观，旅游发展始终深度融入国家发展战略之中。在文化强国建设方面，旅游发展之始，便依托文化遗产和历史资源进行推广，近年通过推进文化和旅游深度融合，实现以文塑旅、以旅彰文，通过发展旅游传承传统文化、提升文化自信、构建精神家园并提升文化软实力。在生态文明建设方面，发展旅游，不仅保护了绿水青山，而且成为将绿水青山转化为金山银山的重要途径。在健康中国战略方面，旅游发展与养老、健康、体育等深度融合。在区域协调发展战略方面，旅游积极促进西部大开发、中部地区崛起、东部地区现代化战略、新型城镇化建设、乡村振兴以及城市群和都市圈发展战略的实现，深度参与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护与高质量发展、主体功能区建设、国家公园和国家文化公园建设。在对外开放战略方面，旅游成为“一带一路”倡议、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、大湄公河次区域合作、中蒙俄合作、中日韩合作、中国与中东欧合作、中国与东盟合作的重要领域。

在多数西方发达国家，旅游业主要被视为经济性产业，尤其重视入境旅游发展。与此同时，旅游业发展主要依靠市场主体、按照商业原则完成；旅游在国家整体战略层面的分量相对较轻，旅游区域合作更多基于旅游产业自身发展需要。新时代中国现代化具有很强的国家自主性和任务多重性，这一特征体现在旅游领域，就是旅游发展始终围绕国家总体战略展开，并在其中发挥显著的综合性作用。

（三）实施适度超前发展战略

1987年，国务院发展研究中心课题组提出“适度超前的总体发展战略”。该战略要求旅游业“在发展速度上要略快于国民经济及工农业的发展”。究其原因，正如孙尚清先生指出，“鉴于旅游业的发展对国民经济的促进作用，以及旅游业发展受制于国民经济各有关部门的实际情况”。“这里所提的适度超前是有前提的，即是在整体国民经济协调发展前提下的适度超前”。具体而言，其包含五个方面的基本含义：一是发展速度超前，即旅游收入的增长速度要快于同期国民生产总值、工农业总产值的增长速度；二是发展水平超前，即旅游业的管理水平、经济效益水平、技术水平和服务质量争取超前于国民经济其他产业的水平；三是人才培养的超前，即从业人员必须培训成具有更高的政治素质和业务素质的专业人才；四是适度的超前，不是也不应该过度超前，超前到什么程度，必须与旅游业密切相关的产业相协调，同时根据各地实际情况把握；五是旅游业适度超前，是在与国民经济发展相协调的前提下，将旅游业的发展速度适当提高，而不是将其发展速度列为国民经济各部门之首。从多年发展实际来看，该战略得到了有效实施。改革开放以来，我国旅游业总体增长速度快于世界旅游业平均水平和我国国民经济的增长速度。

作为发展中大国，中国的现代化属于典型的后进赶超型。旅游业适度超前发展战略之所以必要，是我们要在经济相对落后、各产业不甚发达的条件下面向国际市场发展旅游，只能采取适度超前战略，才能在短期内快速发展起相对完整的旅游产业体系；该战略之所以可行，在于它“与国民经济其他产业的关系既依存又游离”，即“旅游业的适度超前，不需要同比例的大量投入，更多的是政策的倾斜……从根本上说，旅游业比其他行业投资较少、效益较大”。正如有学者指出，“由于这种超前发展模式是建立在国民经济较低水平之上的。因此，该模式追求的不是本行业内的经济效益，而是旅游经济的波及效益……旅游业的作用不仅仅是获取外汇和回笼货币，而成为经济腾飞的突破口”。

（四）坚持以人民为中心的发展理念

坚持以人民为中心，通过旅游发展丰富人民生活内容、提高人民生活水平、改善人民生活条件是中国旅游发展的一条突出主线。以人民为中心的旅游发展主要体现在如下三个方面。

一是满足人民美好生活需要。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。伴随我国综合国力增强和人民收入水平提高，人们的旅游需求日益旺盛。1993年国务院出台《关于积极发展国内旅游业的意见》；1995年我国开始实行周末双休制度；1997年《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》发布；1998年提出把旅游业培育成为国民经济新的经济增长点；1999年我国实施黄金周制度；2011年确立每年5月19日为“中国旅游日”；目前，我国已全面进入大众旅游时代（刘红梅和冀陈伟，2017）。坚持以旅游业的发展保障人民发展和追求幸福的权利，让更多人享受经济发展和旅游发展的成果，始终是中国旅游业的重要目标。

二是促进精准扶贫和共同富裕。“摆脱贫困，实现共同富裕”是社会主义的本质要求。中国是世界上最大的发展中国家，贫困问题一直困扰中国的发展。我国改革开放以来，一方面，通过加快经济发展进行普遍性减贫；另一方面，通过实施精准脱贫等方式消除绝对贫困，而旅游业在其中均发挥了重要作用。1991年，首次提出“旅游扶贫”概念；1996年旅游扶贫被正式纳入《中国旅游业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》；2000年全国第一个旅游扶贫试验区建立；2014年，国务院出台的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》中明确提出“旅游精准扶贫”；2015年以560个建档立卡贫困村为对象，旅游扶贫试点工作全面开展。伴随农村经济体制改革，我国旅游扶贫制度由最初“政府主导”的单轨推动开发逐步转向“政府＋市场”双轨并行发展。与此同时，旅游作为综合性产业，通过“做大蛋糕”和“分好蛋糕”，有效解决地区、城乡和群体收入的不均衡问题，为促进共同富裕做出积极贡献。

三是促进民族融合团结。作为人口规模巨大的统一多民族国家，我国推动各民族共同走向社会主义现代化是以互嵌式结构作为社会基础，并不断激发各族群众共同团结奋斗的内生发展动力。中华民族共同体具有流动融居、生计互惠、业缘互嵌、多元一体的特点。我国民族自治地方面积占国土面积的64%，160个国家乡村振兴重点帮扶县中有114个在民族自治地方。民族自治地区的旅游开发，不仅推动了各少数民族传统文化的复兴、再造和创新，而且在树立各民族共享的中华文化符号以及加强中华民族共同体建设中发挥了重要作用。我国一直高度重视民族地区的旅游发展，近年来又大力实施旅游促进各民族交往交流交融计划。该计划的主要任务是为旅游注入新内涵、打造新线路、发展新业态、培育新主体、用好新基地，实现旅游业高质量发展，推动各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面与旅游业的全方位嵌入。

坚持以人民为中心是中国共产党的根本执政理念，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的一条基本方略。发展目标决定行为函数、决定治理模式选择，这是历史给我们的启示。坚持人民至上的价值取向使得中国旅游在发展道路、治理模式与其他国家尤其是西方国家形成区别。首先，尽管西方国家也有“为了所有人的旅游”（tourism for all ）和“福利旅游”（welfare tourism）的提法，但其所指主要是针对残障人士或少数弱势群体，并不具有全民普遍性。在中国，以人民为中心的旅游更具有主体性、整体性和根本性。其次，中国的旅游扶贫与国外的PPT（pro-poor tourism）和ST-EP（Sustainable Tourism For Eliminate Poverty）也有所不同，前者不仅是经济问题，更是社会和政治问题。在西方国家，PPT和ST-EP主要由社会组织推动，重点关注社区参与、能力建设、人才培训等问题。在中国，旅游消除贫困和促进共同富裕，是通过政府提出理念、社会形成共识、企业积极参与的方式实现的。政府在理念倡导、制度设计、资金支持、试点示范等方面发挥引导作用。同时，鼓励市场和社会积极参与模式创新、资源投入、人才培养等，从而形成全民参与格局。最后，中国是文明从未断流的“历时性共同体”，各民族在共同经济生活的框架内持续“三交”和互补。旅游是民族“三交”多元化和多层次的发生面。民族地区的旅游发展，加强了民族地区经济要素的互动，推动了民族关系的和谐发展，增进了民族交往交流交融，促进了各民族文化互鉴与融合，从而在铸牢中华民族共同体意识方面发挥了重要作用。显然，中国的民族旅游与西方国家的ethnic tourism在文化内涵、战略意义、发展方式和社会价值方面均有一定差别，比后者意义更为重大、影响更加深远。

（五）政府以适宜的产业政策为引导

改革开放40多年我国旅游发展实践中，政府在旅游市场的培育和促进产业快速发展方面发挥了重要作用。对于这一模式，人们将其归结为“政府主导型旅游发展模式”。旅游学者认为，这是中国旅游业取得成功的关键所在。即以市场为基础配置资源为基本前提，同时发挥政府优势，提升旅游发展的力度和速度，使其为国民经济增长作出更大贡献。也有学者将其归结为“政府推动下市场优先发展模式”，并认为该模式合理平衡了政府与市场的关系，是中国旅游业能够在短短几十年间实现适度超前发展的重要原因。

政府根据社会经济发展和旅游产业发展的阶段，适时推出并不断调整产业政策，旅游产业政策演化体现了我国社会主义市场经济政策从萌芽到形成、再到不断完善的过程。其具体表现为：从行政化的资源配置到市场化资本自主流动的转变；由政府主导到政府引导、市场化的转变；旅游产业政策的实施工具从行政性向市场主体性转变；实施范围从宏观性向区域针对性转变；实施目的从国家意愿向产业本身发展转变。在此过程中，旅游政策的阶段性目标始终与我国经济社会发展总体目标保持一致。

围绕“市场失灵”和“政府失灵”及其解决方案的争论贯穿于西方经济发展和经济学研究演进过程。古典经济学主张自由放任，新古典经济学强调“小政府、大市场”，凯恩斯主义倡导政府对经济运行调节借以规避市场缺陷，而公共选择理论学派则认为，不仅存在市场失灵的可能性，也会发生“政府失灵”问题。在国内，近年来引人关注的是林毅夫与张维迎两位经济学家的产业政策之争。实际上，两者的争论在一定程度上与国家、行业的发展阶段有关——具有领先优势的产业与张维迎关注的前沿创新相契合，而林毅夫的观点更适用于处于学习和移植阶段的行业与国家。问题的核心在于如何科学地认识客观经济规律，从而制定出适应本国、本地区经济发展阶段的切实可行的产业政策。对于中国旅游业而言，借助政府以适宜的产业政策为引导这种方式，较好地平衡了政府与市场的关系，从而形成了与西方国家所不同的发展模式。旅游领域的实践证明：中国特色社会主义市场经济是“有为政府”与“有效市场”相结合的经济。在旅游发展中，政府综合运用经济、法律、行政等各种手段，对其加以引导和激励，并使市场在资源配置中逐渐发挥决定性作用。这种选择既有赶超型经济发展路径的一般性原因，也是旅游业适度超前发展战略的必然选择；既符合社会主义市场经济体制的普遍要求，也符合旅游业综合性特征的内在需要。

（六）渐进式改革与有管理的开放相结合

谋改革就是谋发展，促开放就是促共赢。中国在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，将对外的全球化开放与对内的市场化改革相结合。旅游业是改革开放最早的试验田，逐渐发展成为竞争性行业。在此发展过程中，将渐进式改革与有管理的开放相结合，取得了卓越成就。

改革开放之初，旅游业就是我国利用外资最快、最多的行业。1979年，国务院办公会议决定在北京、上海、广州、南京等4个城市利用侨资外资建造6座旅游饭店；同年，首都机场的航空食品公司、建国饭店和长城饭店等被确定为第一批中外合资项目；1984年第一家外国管理集团管理的合资企业——建国饭店开业；1998年，基于《中外合资旅行社试点暂行规定》，第一家中外合资旅行社成立。在相当长的时间里，旅游一直是吸引外商直接投资（FDI）的重要领域，也是我国服务业对外开放程度最高的领域。2023年以来，为促进入境旅游发展，我国对法国等12个国家公民短期来华实行单方面免签政策；2024年5月，全面实施外国旅游团乘坐邮轮入境免签政策。在改革方面，旅游领域不断创新，将顶层设计与基层探索相结合、政府主导与市场改革相结合。1980年开始外资投资体制探索；1982年国家旅游局和国旅总社脱钩；1984年提出“国家、地方、部门、集体和个人一起上，自力更生和利用外资一起上”（简称“五个一起上”）的投资方针；1985年国务院批转《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，提出旅游管理体制应实行“政企分开，统一领导，分级管理，分散经营，统一对外”。

特别是党的十八大以来，旅游领域坚持社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，坚持简政放权、放管结合、优化服务，充分调动各类市场主体自主决策、自主经营的积极性、主动性、创造性，不断释放市场潜力。

与西方成熟市场经济国家和泰国等经济体量相对较小国家的旅游发展路径有所不同，中国旅游业是伴随改革开放进程发展起来的，是按照渐进式改革开放的整体步骤有序推进的。渐进推进的改革和有管理的开放有助于降低不确定性，“先易后难”的策略可降低改革的边际成本，增量式改革能达到“帕累托改进”，“试点先行+典型经验推广”的分步骤模式不仅能减小改革阻力，也可降低“干中学”的试错成本。

（七）以生态文明理念为指引

促进人与自然和谐共生，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。生态文明是对当前全球日益严重的生态环境问题做出的实践反思和理论应答。它以尊重和维护自然为前提，本着为当代人和后代人均衡负责的宗旨，引导生产方式、生活方式和消费模式的转变。

旅游业是资源节约与环境友好产业，是推动生态文明建设的重要抓手。恰当的、适度的旅游发展，对于生态涵养、生态保护乃至生态文明建设具有不可替代的重要作用。20世纪80年代至今，国务院、原国家旅游局和31个省份出台的所有旅游发展政策中，大多都涉及可持续发展或环境保护。《中华人民共和国旅游法》《风景名胜区管理条例》《旅游规划通则》对生态涵养、环境保护、旅游承载力等做出详细要求。旅游领域不断建立各种绿色化的产品标准、服务标准和管理标准，生态旅游标准制定和示范区评定工作积极推进。旅游目的地的规划、运营和管理中引入功能分区等做法，环保建筑、生态厕所、生态步道、生态车辆等得到广泛采用。总体来看，旅游成为践行“绿水青山就是金山银山”的有效路径。

与西方倡导的自然旅游、生态旅游、可持续旅游、替代性旅游一样，生态文明理念指导下的旅游发展强调尊重自然、保护环境，强调尽可能减少对生态的人为干扰和负面影响。与其有所不同的是：生态文明理念引导下的旅游发展，着眼点更大、有效性更强、影响面更广，涉及理念、法律、制度、标准、机制、设备、技术、产品、解说等诸多方面，是对旅游发展的系统性要求。对于一个人口规模巨大、疆域辽阔、生态环保责任重大的大国而言，要在保护生态环境与满足大众旅游需求之间实现平衡，显然，这是极为重要的。

（八）推动文化和旅游深度融合发展

文化与旅游有千丝万缕的联系。“旅游不仅是一种经济生活，而且也是一种文化生活”“旅游是文化性很强的经济事业，又是经济性很强的文化事业”。从需求来看，不管是“读万卷书行万里路”的历史传统，还是“身体和灵魂总有一个要在路上”的现代追求，旅行都是人们了解文化、体验文化的重要方式，文化都是人们不断抵达而又重新出发的牵引所在。就供给而言，从资源、产品、活动、项目建设到地方发展，文化与旅游皆是唇齿相依。改革开放以来，中国旅游业的发展与文化资源、文化遗产密不可分。从举世闻名的长城、故宫、兵马俑，到出神入化的旅游演艺、特色浓郁的古城古村古镇、主题公园、文化小镇，以及花样繁多的文创产品，乃至国家、省市的旅游形象宣传，无一不是文化与旅游的有效结合。2018年党和国家机构改革中，原文化部和国家旅游局合并，组建文化和旅游部。伴随机构整合，文化和旅游在体制机制、产品业态、设施载体、公共服务、人才培养、对外推广等各个维度进一步深度融合。

从全球范围来看，文化遗产、文化资源是旅游业发展不可或缺的重要基础。世界各国在旅游发展中或多或少都离不开对文化资源的挖掘与利用。作为拥有两百万年人类史、一万年文化史、五千年文明史的文化大国，中国对文化和旅游关系的处理有着特别深远的意义。一方面，通过推动文化和旅游深度融合，将更多文化遗产、文化资源、文化要素转化为深受当下旅游者包括外国旅游者所喜爱的旅游产品；另一方面，能够丰富人们的精神生活，坚定文化自信，实现中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化的创造性转化、创新性发展，并促进文化交流，传播中华文化。

从国家层面看，旅游行政机构的设置体现了国家对旅游发展的导向。在不少旅游发达国家，国家层面或者没有单独的旅游管理部门（如美国仅在商务部下设旅游办公室，英国将旅游事务归属于数字化、文化、媒体和体育部），或者与交通部门、商业等部门并列（如日本为国土运输省观光厅）。在中国，文化和旅游部的设立充分体现了推动文化和旅游深度融合发展的国家意志；在中国，旅游肩负着更大的文化使命，是文化自信、文化强国的重要组成部分；在中国，发展旅游就要按照习近平文化思想的要求，以此促进文化和旅游的深度融合。

（九）重视区域之间的互补协同发展

我国疆域辽阔、民族众多，各地地质地貌、历史文化、风土人情等各不相同，在旅游发展中，既有因竞争而形成的差异化、互补性发展的需要，也有因协同而形成的合作化、一体化发展的必要。一方面，地方政府之间的竞争是中国经济改革开放中的一个典型特征，省际、市际、县际之间围绕经济发展展开激烈竞争。具体到旅游领域，地方政府间的竞争使得不同目的地必须采取差异化发展策略，彼此之间形成互补关系。另一方面，为了弥补自由市场机制的缺陷，避免区域经济形成马太效应，我国通过政府引导促进区域协调发展。在此背景下，形成了各种类型的区域旅游合作机制，旅游在都市圈、城市群、特色小镇、新型城镇、区域一体化合作等的建设中发挥重要作用。

党的十八大以来，我国旅游区域差异化趋势更加明显：东部地区侧重于提升旅游核心竞争力，通过完善休闲度假体系推进旅游现代化建设；中部地区侧重于旅游资源整合，不断完善旅游业体系，打造并优化旅游品牌；西部地区则发挥其在自然生态、民族民俗、边境风光等方面的优势，侧重于完善旅游基础设施、加强公共服务体系建设和促进特色旅游发展。与此同时，我国以长城、大运河、长征、黄河国家文化公园和丝绸之路旅游带、长江国际黄金旅游带、沿海黄金旅游带等为依托，构建“点状辐射、带状串联、网状协同”旅游空间新格局，并健全京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略中的旅游协调机制。

与西方国家相比，我国地域面积广阔、区域发展差异较大。改革开放以来，区域经济总体上经历了低水平均衡发展、非均衡发展、协调发展和高质量协调发展等阶段。党的十八大以来，我国实施了一系列国家战略，包括区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略等，致力于促进区域协调发展、增强各地区经济发展的融合性、互动性和协调性。在此过程中，形成了具有中国特色、聚焦解决中国区域发展不平衡不充分问题的中国区域协调发展道路和相关理论。在此背景下，旅游业为促进区域平衡发展做出了突出贡献。值得关注的是：研究显示，在中国，旅游发展在促进区域经济协调发展过程中存在收敛机制，即旅游发展不仅能够有效促进区域经济的协调发展，而且加快区域经济差异缩小的速度。这对于旨在缩小地区差距、实现共同富裕的社会主义大国而言，具有重要意义。

（十）实现国际国内旅游的双向循环

国内旅游、入境旅游和出境旅游等三大市场共同构成旅游业的市场基础。如何根据社会经济发展条件和旅游发展阶段平衡三者之间的关系，是旅游发展中的一个重要问题。我国旅游业发端于入境旅游，20世纪90年代中后期，在入境旅游充分发展的基础上，开始发展国内旅游和出境旅游。这被学者称之为非常规发展路径。到“十三五”时期，我国国内旅游已成为三大市场中的绝对主体，出境旅游的规模、消费、增速和影响也远超入境旅游。当前，中国特色社会主义已进入新时代，中国进入新发展阶段。构建新发展格局是我国在新发展理念的指导下，为适应新发展阶段特征而做出的主动选择。在此背景下，旅游发展需要结合新发展格局的需要和国际形势发展的变化，突出国内旅游、提升入境旅游、引导出境旅游，形成以国内旅游为基础、以入境旅游和出境旅游双向循环为支撑的稳定关系。

纵观世界各主要旅游目的国，其三大市场关系各不相同。根据中国社会科学院旅游研究中心的研究，以入境旅游收入占国家旅游总收入的比例和该比例的年均增速为衡量标准，可将全球旅游总收入（含国内旅游收入和国际旅游收入）排名前20的国家分为三类：入境驱动型旅游、国际国内双驱动型和国内驱动型。其中，泰国是入境旅游驱动型，瑞士、土耳其、西班牙、奥地利等属于国际国内双驱动型，中国等国家属于国内旅游驱动型。基于中国人口规模巨大的现实国情和以人民为中心的旅游发展理念，大力发展国内旅游、满足人民生活需要始终是中国旅游业发展的主线。与此同时，提升入境旅游品质、引导出境旅游秩序也是中国对外开放、促进文化交流的必然选择。科学处理好三者之间的关系，并通过改革创新实现三者之间的良性互促，是中国旅游业发展的重要课题。

综上，中国特色旅游发展道路的十个突出特征，是基于中国的现实国情以及中国式现代化道路而逐步探索形成的。以复合现代性为范式的新时代中国现代化，呈现“时空压缩”性与任务多重性相叠加、国家自主性与人民主体性相契合、后发追赶性与前瞻反思性相同步、要素综合性与结构复合性相交融等特征。这也充分体现在旅游业发展道路选择和典型特征之上。在中国，旅游不只是新兴的战略性支柱产业，也是具有显著时代特征的民生产业、幸福产业；旅游不只是国民经济的组成部分，更是人民群众获得感、幸福感的生动表现；旅游不只是传承弘扬中华文化的重要载体，也是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键领域；旅游不只是实现乡村振兴、达到共同富裕的工作抓手，也是促进民族交往交流交融的重要渠道，还是促进文明交流互鉴的重要方式。显然，这是一条有别于西方国家和其他人口基数较小国家的独具中国特色的旅游发展之路。

三、坚定走好中国特色旅游发展道路的战略选择

（一）发展旅游必须坚持党的领导

党的领导直接关系中国式现代化的根本方向、前途命运、最终成败，是中国式现代化的根本保证。从历史经验来看，坚持党对旅游工作的全面领导是中国旅游业实现跨越式发展的根本保障。从治理角度看，党的领导也是中国旅游发展的特色和优势所在。党对旅游工作的集中统一领导可有效解决部门之间、中央和地方之间的分歧，将不同部门、不同层级整合到同一目标下，从而协调好政府—市场—社会三者的关系。旅游行业要切实增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护习近平总书记核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉将旅游工作置于党和国家工作大局中谋划部署，自觉将中央大政方针和决策部署落实到位。

（二）牢记发展旅游的根本目的是满足人民美好生活需要

目前旅游已经成为人们日常生活的重要组成部分，是人民获得感、幸福感的重要来源。更好地满足人民美好生活需要，是实现旅游业高质量发展的根本目的。为了更好地满足人民美好生活需要，旅游发展在产品供给、公共服务、休假制度等方面仍需完善。在优化产品供给方面，要不断创新旅游业态、拓展旅游空间、丰富旅游载体、深化产业融合并提升旅游品质；在完善公共服务方面，要建立多元化旅游公共服务供给机制，在聚集“食住行游购娱”等服务要素的基础上，进一步整合信息、安全、支付等领域新的供给要素，促进旅游公共服务与需求的有效对接，并持续推进信息化、数字化、智能化建设；在优化休假制度安排方面，要全面落实带薪年休假，并对法定节假日、带薪年休假、弹性休假和学生春秋假等进行系统优化。

（三）发展旅游要坚持更深层次改革与更高水平对外开放

“中国的改革只有进行时，没有完成时”。在旅游发展中，仍需推进行政管理体制改革、国有企事业单位改革、旅游统计和核算制度改革、文化和旅游综合执法改革、旅游领域碳汇制度改革，并建立和完善有利于旅游业创新发展、有利于推动文化和旅游深度融合发展、有利于释放新质生产力效能的政策体系。更高水平对外开放是实现我国现代化的一个根本方针。未来继续扩大对外开放、加强国际合作，要以“一带一路”倡议实施、服务贸易创新试点、RCEP等为依托，以自由贸易试验区和自由贸易港、跨境旅游合作区和边境旅游试验区等为重点，扩大旅游业高水平对外开放。要建立和借助各种国际合作平台探索建立双边和多边旅游常态化合作机制，形成互利共赢、多元平衡的旅游开放新格局。

（四）发展旅游必须全面贯彻新发展理念

全面贯彻新发展理念是新时代我国发展壮大的必由之路。建设旅游强国，需要始终以创新、协调、绿色、开放、共享的内在统一来把握、衡量和推动旅游业发展。为此，我们既要关注政府层面的制度创新、政策创新和治理创新，也要重视企业和社会层面的理念创新、技术创新、产品创新、管理创新、流程创新、服务创新和营销创新；既要实现旅游业在供给与需求、速度与质量、规模与效益、城市与乡村、经济效益与社会效益等方面的协调发展，也要在促进区域协调发展、城乡协调发展、精神文明与物质文明协调发展、人与自然和谐共生等方面发挥更大作用；要全面贯彻生态文明理念，加快发展资源节约型、环境友好型、生态共享型旅游，实现绿色发展、循环发展和低碳发展；要深化旅游交流合作，提高对外开放水平，形成互利共赢、多元平衡的旅游开放新格局；要把实现人民对美好生活的向往作为发展旅游业的出发点和落脚点，坚持大众参与、全民共享。

（五）统筹旅游发展中政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全的关系

旅游业综合性、关联性强，发展中需处理好各种复杂关系，其中最为关键的是要统筹政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全的关系。在旅游发展中，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要强化政府在制定规划、优化布局、提供公共服务等方面的职能，超越“发展型政府”、构建“创新型政府”，更好发挥政府在促进旅游发展方面的作用。要不断创造出多样化、品质化的旅游产品和服务，实现“需求牵引供给、供给创造需求”的高水平动态平衡。在促进旅游发展中，既要坚持文化引领、生态优先，把文化内涵融入旅游业发展全过程，也要坚持“绿水青山就是金山银山”理念，通过发展旅游促进人与自然的和谐共生。既要做强做优做大国内旅游市场，通过不断丰富和提升旅游供给更好地满足人民美好生活需要，也要推进高水平对外开放，促进出入境旅游发展，不断提升中国旅游竞争力和影响力。旅游业不仅必须保持一定的发展速度、发展规模和发展质量，也要高度重视旅游发展中的安全问题，注意防范和化解各类风险。

（六）发展旅游要践行生态文明理念

旅游要继续重视生态文明理念、生态制度建设和生态技术应用。要加强对地方政府、旅游相关企业、当地居民和旅游者等利益相关者的生态教育，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，积极探索推广将绿水青山转化为金山银山的科学路径。要结合生态文明建设的总体要求，研究制定适合中国国情的绿色旅游、低碳旅游发展条例及配套标准和认证体系，加大对旅游领域生产产品价值转化的政策支持。要根据“双碳”目标的要求，推动绿色生态技术在旅游业的广泛应用。

（七）实现旅游业高质量发展

实现高质量发展是全面建设社会主义现代化的首要任务。旅游业的发展逻辑和发展方式要从数量增长转向质量提升，从规模扩张转向结构升级，从要素驱动转向创新驱动，从依托大项目大投资硬开发转向侧重精益化投资和软开发，从而实现“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”的发展。为此，要加快形成有利于促进旅游业高质量发展的政策体系，将数量型政策与质量型政策相结合；要形成现代市场体系，确保企业可以自主经营、公平竞争，消费者能够自由选择、自主消费，商品和要素实现自由流动和平等交换；要加强供给侧结构性改革与需求侧管理，不断优化供给、扩大需求、提升服务、强化管理，全面提升我国旅游业的产业效率和国际竞争力。

四、结语

在西方学者和西方社会看来，人类社会呈现一条较为清晰的“先分流、再合流”的发展轨迹，先发国家设定标准，后发国家模仿、赶超。实际上，由于各国所处的内外部环境不同，所受目标函数和行为方程的约束也不同，因此发展路径并不完全一致。对于旅游发展而言，我们既要看到中国旅游发展具有现代化社会的普遍特征，更要清醒地认识到旅游发展道路的“中国特色”。总之，40多年的实践证明，中国已经探索出一条独具特色的旅游发展之路，未来我们仍将坚定地走好这条道路。

（作者系中国社会科学院旅游研究中心主任，研究员、博士生导师）