新土地管理法对乡村旅游用地有哪些利好？
冯颖
周建明，中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所所长、教授级高级城市规划师、文物保护工程责任设计师、旅游策划规划师，非物质文化遗产和文化生态保护区规划专家，全国旅游标准化技术委员会委员、中国旅游景区协会旅游景区标准化委员会主任委员、《改革内参》高级研究员，国务院政府特殊津贴专家。
土地是影响旅游业发展的关键要素之一，乡村旅游开发中，几乎必然涉及土地使用和用地性质变更，这成为近年来旅游业发展中的主要难题之一。
8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。新土地管理法通过强化约束、规范管理、支持创新、加强保障等方式，在确保法律严肃性的同时，较为妥善解决了原土地管理法部分条款与新时期需求和发展趋势不适应的矛盾，为未来国土空间更加高效地利用提供了制度保障。
新土地管理法将促进农村土地要素市场优化配置，协调乡村旅游发展中土地供需矛盾，使具有旅游发展优势条件的土地资源，在多元主体介入的机制下，得到较合理的利用，也为度假、康养、运动、休闲农业、文化体验等旅游产品在乡村的开发提供了法律支撑。
试点铺路 水到渠成
土地管理法是一部关系亿万农民切身利益、关系国家经济社会安全的重要法律，自1987年颁布实施以来，对保护耕地、维护农民土地权益、保障工业化和城镇化的快速发展等发挥了重要作用。然而，随着我国经济社会的不断发展和机制体制改革的不断深入，原有土地管理法出现了部分不适应的问题，比如土地征收制度不完善、农村集体土地权益保障不充分、农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、宅基地的取得使用和退出制度不完整等。
由于土地制度改革牵一发而动全身，为审慎稳妥推进，2014年12月，中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地制度改革进行顶层设计。2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂停实施土地管理法5个条款、城市房地产管理法1个条款。该授权决定还明确：对实践证明可行的，修改完善有关法律。土地管理法的修改，正是在这样的背景下启动的。
试点工作持续了3年。自2015年以来，33个试点地区围绕农村土地制度改革三项试点，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，俗称农村“三块地”，探索了一系列的创新举措，取得了明显成效。
成都市郫都区是33个试点地区之一。试点开始后，郫都区青杠树村共整合出200多亩可入市的集体经营性建设用地，并成立了集体资产管理公司作为入市主体。2016年，青杠树村以60万元每亩的价格，将4宗97.48亩经营性建设用地使用权出让给成都漫生活休闲文化产业有限公司，获得土地出让价款近6000万元。2016年，青杠树村人均收入2.3万元，比2012年翻了一番。依托乡村旅游资源开茶馆、客栈、农家乐的村民收入更高。
改革试点还为农民带来在家门口就业的机会。郫都区战旗村有一家被称为“成都普罗旺斯”的“妈妈农庄”，是四川省第一家规模化种植薰衣草的基地，土地受让方想依托“妈妈农庄”建成集购物、餐饮、娱乐、酒店、文化、创意为一体的特色商业街。通过集体土地入市，以“妈妈农庄”为代表的系列集体经济产业，使农民转变为产业工人，人均年收入由2005年的3000余元增长到2016年的2.11万元。
文昌市也是33个试点地区之一，是海南省唯一的一个。试点中，文昌市出台了《农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》《土地征收制度改革试点暂行办法》《农村宅基地试点管理办法》等17项改革配套制度。文昌市不断总结试点经验后认为，乡村旅游重在做出特色，不求规模而求品质，体现在用地要求上，就不能追求规模化成片开发，而应灵活“点状供地”。
文昌市大庙村有座田园风格的吾乡共享农庄。以前，农庄只是一处属于贫困户的破旧老宅，改革试点后，海南梧乡田园旅游产业发展有限公司以每年3.5万元的租金，租下老宅建设农庄，户主也因获得租金脱贫。在文昌市好圣村，好圣航天共享农庄利用试点政策，发展航天太空民宿、航天餐饮等，带动周边村民都吃上“旅游饭”，还被评为海南省首批五星级美丽乡村。
根据自然资源部2018年底的数据，33个试点地区已按新办法实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。
“三块地”改革试点，起到了倒逼土地管理法和城市房地产管理法加快修法进程的作用。应当说，此次土地管理法的修订，是经过长时间酝酿，围绕中央关于土地制度改革要求和几个关键问题，在试点地区做法经验和制度性成果基础上，经法定程序转化为法律而最终成型的。
找准症结 破解难题
旅游业是农村地区实现产业振兴的关键驱动力。从成都市郫都区和海南省文昌市的改革试点可以看出，许多试点实践是与旅游用地紧密相关的。自2015年以来国家相关部门出台的多项农村发展政策，都对旅游用地提出了支持与指导，例如2015年，当时的国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局出台《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，明确了推动多方式供应建设用地的原则。
但是，由于旅游新业态层出不穷，旅游业发展所需土地资源空间往往与传统城镇建设所需的项目选址、空间形态、建设内容、规模大小有较大差异，因此，在新土地管理法出台前，许多具有较大影响力和美誉度的旅游项目，往往是以“打擦边球”的方式处理用地难题的。旅游用地的法律保障问题，成为制约旅游业走向高质量发展的瓶颈之一。
新土地管理法从法律上明确了集体土地进入到旅游产业链中的原则与渠道，为多元主体供地提供了强有力的制度保障。其中，集体经营性建设用地使用权通过入市交易、办理相应的手续将可用于商业用途，而通过宅基地自愿有偿退出的探索，也将整理出一定的建设用地指标，宅基地使用权的分离，将破除集体土地资源仅能本村村民使用的制度障碍，使旅游业创新发展和专业化管理有了更多可能性。
另一方面，今年6月，自然资源部出台《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，明确提出要积极探索村庄规划中预留5%机动建设用地指标的“留白”机制，很好地衔接了新土地管理法中农村地区土地资源使用权分离、交易的相关条款，为旅游项目的“点状供地”提供了最权威的制度性支撑，为旅游发展中的不确定性和市场自主的弹性发展留足空间，以应对未来旅游新业态对土地使用的诉求。
此外，新土地管理法中关于永久基本农田保护、缩小土地征收范围等条款，将进一步加大对乡村景观风貌的保护力度，为乡村地区发展旅游业提供最基本的景观资源要素条件。
整体上，新土地管理法主要抓住了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、基本农田保护等几个关键症结进行破题，核心目标是推动构建城乡统一的建设用地市场。具体来看，新土地管理法有两大亮点：
其一，推动以农村地区集体经营性建设用地上市交易为手段的土地使用权流转。历史上，我国施行城乡二元的土地所有制，而我国国土的绝大部分面积由农村地区的集体用地构成，以往缺少使用权流转的渠道，导致大量拥有较好区位优势、资源条件和市场基础的土地资源被低估，出现了土地利用效率不高、空间发展失衡等问题。而乡村地区的产业发展，往往难以获取土地使用权的合法保障，出现纠纷无法诉诸法律途径解决，更难以通过土地使用权的抵押、质押等方式实现规模化的可持续发展，特别是作为带动乡村地区创新发展的民宿、客栈等乡村旅游新业态，和响应国家住房制度改革的集体土地租赁住房等业态，都需要制度性保障。本次修订最为直观的成效，便是集体建设用地的入市交易。2018年底，北京大兴区瀛海镇完成了全国首例集体建设用地建设共有产权房的落地。今年5月，西南地区网红民宿浮云牧场，获得了由自然资源部门颁发的集体建设用地使用权不动产权证书，为民宿行业的长期稳定繁荣提供了制度保障。
其二，新土地管理法将进一步影响城乡土地要素的利用格局，预示着城镇地区的土地利用管理将由“只重增量”进入“增存并重”时代。改革开放以来，我国经历了高速城镇化进程，城镇建设用地规模快速增长，但城镇的无序扩张带来了一系列“城市病”和对生态环境的巨大压力。新土地管理法通过提高土地征收门槛、放开土地流转以及要求与国土空间规划体系相衔接等方式，倒逼政府与市场从向农村要地、要指标，转向挖掘自身存量空间，在效率和质量上取得突破，特别是在资源约束的条件下，对目前低效利用的存量土地资源进行有机更新和二次开发。
农民利益 重中之重
人多地少是我国的基本国情，农民都对土地十分珍视。新形势下，深化农村改革的主线，就是要处理好农民和土地之间的关系。新土地管理法从法律层面、制度层面、程序执行层面，较为全面地保障了农民合法利益和农村集体的土地权益。
首先，新土地管理法构建了一个更加完善的法律保障体系，即保障被征地农民原有生活水平不降低。也就是说，土地征收补偿不再是以原用途来确定，而是以区片综合地价、土地补偿费、安置补助费、地上附着物、农村村民住宅补偿以及社会保障费这6个指标，综合保障被征地农民的长远生计。
其次，新土地管理法进一步破除了农村集体建设用地进入市场的制度障碍。农村集体建设用地在符合规划、依法登记、并经2/3以上集体经济组织成员同意的前提下，可以通过出让、出租等方式，交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用；使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。
再次，完善了土地征收程序，将原来的征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权，倡导和谐征地。
农村宅基地是农民安身立命之本。长期以来，宅基地“一户一宅”、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定，导致农村宅基地大量闲置浪费，农民宅基地的用益物权难落实。新土地管理法完善了农村宅基地制度，在原来“一户一宅”的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上，可以采取措施保障户有所居。这是对“一户一宅”制度的重大补充和完善。考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程，新土地管理法规定：国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。
近年来，“空心村”“空心房”是个令人头痛的问题。自然资源部公布的数据显示，截至2015年底，全国农村居民点用地2.85亿亩，其中2006年至2014年，农村常住人口减少了1.6亿人，但农村居民点用地却增加了3045万亩，约20%的农村住房常年无人居住。宅基地改革试点中，各地加大了闲置宅基地盘活力度，稳步探索宅基地自愿有偿退出机制，截至2018年6月底，共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩，办理农房抵押贷款4.9万宗、98亿元。
江西省余江县自2015年启动宅基地制度改革以来，建立了宅基地退出机制、有偿使用制度以及宅基地分配制度等，为村民提供了多种选择，并将征收的有偿使用费、择位竞价费等统筹用于退出补偿、乡村规划建设。当地还组织村民事务理事会，在宅基地改革中保障了村民的知情权、参与权、监督权，使改革得到拥护。原来脏乱差的“空心村”不见了，大部分村庄储备了10年至15年的建设用地，有效保障了农民的建房需求。
除了引起广泛关注的集体经营性建设用地进入市场、土地征收制度改革、农村宅基地制度完善之外，新土地管理法还对基本农田提升为永久基本农田、中央和地方土地审批权限、土地督察制度等做出了规定，也为国家建立国土空间规划体系做了法律上的准备。（整理：中国旅游报记者 冯颖）
精准施策提高用地效率
中国旅游报：近年来，旅游业发展中遇到的问题之一或者说困难之一，就是用地问题。您认为，旅游业应该特别关注新土地管理法中的哪些变化？
周建明：对于旅游用地，原有的土地管理法或相应的土地应用规范、标准，确实突出得不够。在城市土地利用中，是没有旅游用地这一类的，在土地利用规划标准当中，有旅游用地这一类，但仅列小类。
客观上讲，旅游用地没有单独列出来，看起来是重视不够，但其实其他相关用地包含了旅游用地。以景区用地为例，景区景点本身有自己的独立范围，其他与景区用地有关的有两大类：一类是人工开发建设用地，可以通过用地功能的复合性来解决；另一类是用于休闲娱乐功能的区域，这是城市开发用地中4大功能类型中的一个，此外，商业服务性质的用地，也包括了旅游服务设施用地。
在乡村旅游发展得好的地区，在某一个时间段，可能确实存在旅游建设用地不够的情况，比如在浙江莫干山。尤其现在全面实施国土空间规划，要划三区三线，永久基本农田保护和生态红线等，都是刚性约束，这种情况下旅游用地可能供给不足。在城市周边的旅游项目中，这种矛盾比较突出。但据我们了解，在绝大多数地区，这并不是一个很大的问题，而且可以通过其他途径来解决。
原来只有国有的建设用地才能进入市场，新土地管理法允许集体建设用地可以直接由集体出让、出租用于建设，这是土地供应格局的改变，为旅游业在乡村发展提供了一个很好的前提。目前我国乡村的情况大家都知道，就是“空心化”比较严重。农村原有的传统建设性用地，比如一些公共娱乐设施，乡村里的会堂、文化活动中心等，传统功能已经不突出，老住宅的空置率也很高，这些都为乡村旅游提供了很好的基础。除此之外，许多农村以前有一定规模的经营性用地，由于投入产出效率不太高，没有很好地利用起来，后来就限制了其使用规模或途径。
当然，也有一些乡村将这些用地转化利用得比较好，比如浙江的一些乡村，城里的企业或个人去搞开发建设，乡村文创、乡村摄影等都发展起来了。但是更多的情况是，农村土地没有很好地激活，没有通过专业化的机构或人才很好地运营起来，没有发挥出应有的效能。
中国旅游报：您的意思是说，旅游用地少是一方面，另一方面是能够把土地利用好的机构或人才很缺乏？
周建明：是这样的。目前来看，旅游用地和工业用地、商业服务业用地等，都有一个基本特点，就是在总量供给方面并不少，但整体产出效率比较低。我们以前做过这方面的研究。全国来看，用地产出效率最高的是深圳，但与发达国家相比还有一定差距，更不必说其他地区了。也就是说，旅游用地在总量供给上并不算太少，但产出效率并不高，而且存在结构性不足。
目前，旅游用地尤其是乡村旅游用地，总量规模还是比较大的，现在的问题有两个。一是有没有条件转化为文化旅游设施和产业，是否存在旅游吸引力不够、交通进入性很差、区域环境不好、当地政府不够重视等问题。一般说来，依托城市周边或依托大景区，容易发展起来。陕西袁家村如果只打民俗牌，不一定能这么火，因为关中地区本身就是一个旅游目的地，袁家村成为这个地区民族民俗品牌的代表，就做起来了。当然如果当地旅游价值特别高，一个村子就能撑起来的，也可以，比如黑龙江的北极村等。二是什么样的人去经营，现在我们越来越发觉，懂得这方面经营管理的人才或企业非常缺乏。近些年，由于各种原因，比如政策性扶持很多等，进入这个领域的企业或个人很多，但做成功的不多，而且很多项目，由于对市场了解不够、对开发创新研究不够，做着做着就做偏了。
现在，乡村旅游产品已经迭代到第三代，但人才和开发远远跟不上，真正有需求的旅游类型、旅游产品，缺乏相应的人才和开发机构。前些年很有名的乡村，近两年衰落了很多。与此同时，许多传统的、资源条件很好的旅游目的地，因为与市场需求对接不上，也逐渐出现一些问题。
中国旅游报：乡村发展和乡村振兴，离不开休闲农业、乡村旅游、乡村养老、农产品加工等产业的发展和带动，这些都需要用地支持。2018年9月至12月，农业农村部和自然资源部牵头，在全国范围内集中开展了“大棚房”专项清理整治行动，许多乡村旅游设施被拆除，掀起很大波澜。新土地管理法有助于解决“大棚房”等引起很大争议的现实问题吗？
周建明：“大棚房”问题，是指一些企业、个人或组织，借建设农业设施或农业园区之名，违法违规占用耕地甚至永久基本农田，其本质是改变土地性质和用途、改变农业生产功能。一些企业认为，农村“空心化”使土地闲置问题突出，这里面有很大潜力可挖，就把这些土地拿下来，但后来利用率并不很高。如果利用率很高的话，当地政府部门也不一定会轻易拆掉或收回。
我们了解的情况是，许多“大棚房”建起来后，真正用于旅游开发的并不多。蟹岛是北京的一个老牌度假村，在北京有较高的知名度，在整治“大棚房”中，蟹岛的多处设施被拆除。类似的情况，还有北京蓝调庄园等乡村旅游度假项目。但北京周边的案例有其特殊性。针对这些情况，借着新土地管理法出台，文化和旅游部门可以配套出台相关政策，对类似项目予以支持，为解决这类问题找到一个比较好的方法。
政策实施一定要精准。整治“大棚房”使一些企业的利益受损，出现很大的意见反弹，这点可以理解。政府的扶持指导政策和市场发展之间，能够协同互补是最好的，可以促进产业合理、规范、健康、有序发展，相反，运动式地做事情，就会出现一些问题。
我一直在说，在看待乡村旅游用地的问题上，一方面要看总量，一方面要看结构。根据新土地管理法，如果现有的经营性用地在运用上，能够比较好地符合市场规律，能够产生比较好的利用效率，当地政府应该会大力支持。其中最关键的是实施效果如何，是否符合市场规律，老百姓是否认同。
来源：中国旅游报2019年12月14日微信公众号