文化和旅游系统扎实深入推进法治建设
王 彬
今年12月4日是第七个国家宪法日，也是“七五”普法收官、“八五”普法规划谋划的重要节点。文化和旅游系统深入贯彻落实习近平法治思想，持续推进文化和旅游领域治理体系和治理能力现代化，将建设法治政府摆在工作全局重要位置，推进文化和旅游法治建设工作取得显著成效。
其中，一方面着力推动文化和旅游领域重点立法项目宣传贯彻落实，一方面围绕新情况新重点，出台、印发一系列工作方案和通知，同时加强监督管理工作。随着一系列有力举措的落地执行，以文化和旅游领域相关法律为核心，以各地各部门法规和规章为基础的法律法规体系正在形成。在此基础上，政府职能得到依法全面履行，主体责任更加明确，保障力度不断加大。
立法进程加速，法制体系逐步完善
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，一批重要法律法规相继出台，为善治奠定良法根基。文化是民族的血脉，是人民的精神家园。稳步推进文化和旅游建设，既要依靠党的各项方针政策，也要依靠健全的法律法规。
近年来，文化和旅游部积极改进立法的工作方法和机制，严格履行立法程序，在立法过程中形成了与立法部门和相关部门的沟通交流和提前介入机制，同时注重提高社会公众的参与度，做到立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，充分反映客观规律和最广大人民群众的根本利益。这些措施和方法的出台，使文化立法进程进一步加快。
2013年，《中华人民共和国旅游法》颁布实施，其作为一部综合法，兼顾了旅游产业各要素和旅游经营全链条，在平衡旅游经营者和旅游者权益基础上，突出以人为本，对人民群众普遍关心的旅游公共服务提供、旅游市场秩序规范、旅游安全保障、旅游纠纷解决等作出详细规定。为全面理解、准确把握旅游法的立法精神和内容，立法部门对《旅行社条例》《导游人员管理条例》和《中国公民出国旅游管理办法》等进行了适应性修订，切合了机构改革、“放管服”改革需要，更好地保障了旅游者权益。
2016年，被喻为在文化领域具有“四梁八柱”性质的《中华人民共和国公共文化服务保障法》颁布出台；2017年，业界呼吁多年的《中华人民共和国公共图书馆法》正式颁布。这两部法律将党中央关于加快构建公共文化服务体系的指导思想、方针政策转化为国家意志，对公共文化建设、组织、管理、提供和保障等做出明确规定，进一步规范和界定了各级政府在公共文化建设中的权力和责任，明确了公共文化事业中的若干重要制度，为现代公共文化事业发展提供了强有力的法律保障。
2019年，由文化和旅游部组织起草的《中华人民共和国文化产业促进法（草案送审稿）》公开征求意见。草案送审稿共设9章75条，包括总则、创作生产、文化企业、文化市场、人才保障、科技支撑、金融财税扶持、法律责任、附则。在篇章结构设计上，草案聚焦“促进什么”“怎么促进”两个核心问题，确定在创作生产、文化企业、文化市场三个关键环节发力，在人才、科技、金融财税等方面予以扶持保障。
作为文化领域的第一部法律，《中华人民共和国文物保护法》颁布实施38年来，在进一步保护文化遗产、弘扬中华优秀传统文化方面发挥了重要作用。随着法律的深入贯彻实施，各级党委、政府将文物保护责任逐步落实，综合执法能力不断加强，文物保护状况明显改善，文物保护在服务经济社会全面、协调、可持续发展等方面取得显著成绩。
为了适应新形势、新要求，国家文物局开展了文物保护法修订工作。今年11月，《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》（征求意见稿）向社会公开征求意见，一经发布就引发广泛关注。此次文物保护法修订的重要原则是坚持问题导向——修改与新形势、新要求不符的规定，完善新时代迫切需要的重要制度，重点解决地方反映强烈的突出问题，补短板、强弱项，回应社会关切，满足人民群众的期待和需求。同时，修订坚持广泛借鉴，注意借鉴资源类立法和文化领域立法经验成果，参考近年来文物保护地方立法和境外文化遗产保护法律法规等。
此外，《文化市场综合执法管理条例（征求意见稿）》已向社会公开征求意见；《艺术品经营管理办法》《旅游安全管理办法》等10余部规章制定（修订）出台。
做好贯彻落实，助力行业有序长远发展
“法律的生命在于实施”是习近平法治思想的重要内容。近5年来，文化和旅游部紧抓法律的贯彻落实，一方面组织学习培训，广泛开展普法宣传，加快研究出台配套法规和制度；另一方面不断加强执法监督检查，确保法律效力得到发挥，助力行业有序长远发展。
《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国公共图书馆法》出台后，各级政府进一步增强法治意识和文化自觉，严格履责，公共文化服务发展基础不断夯实，呈现出设施网络更加健全、文化资源更加丰富、经费保障稳步提升、文化队伍素质持续提高的良好局面。
国家文化和旅游公共服务专家委员会委员、上海社会科学院研究员巫志南认为，上述两部法律实施以来，人民文化权益明显提高，各级党委、政府从落实“以人民为中心”原则、履行基本职责高度，各地公共文化设施建设快速推进，公共文化产品生产和服务供给日益丰富，公共文化队伍得到充实，人民获得文化产品、享受文化成果、参与文化创造走向常态化、便利化，全国范围内区域之间、城乡之间、人群之间文化权益保障水平的差异迅速缩小，特别值得指出的是，文化在脱贫攻坚中发挥了积极作用，公共文化助力经济社会发展的潜在功能初步显现。
诸多鲜活范例折射出公共文化法律体系的实效。今年6月，农民工读者吴桂春在广东东莞图书馆留言事件引发全网热议，充分说明公共文化设施免费开放对于保障文化民生、提升文明水平的关键作用。
得益于《中华人民共和国公共文化服务保障法》对公共文化设施建设的明确规定，陕西省韩城市文化馆终于摆脱因经费缺乏而几度停工的命运，于今年9月装修完工，目前新馆已顺利投入试运行。陕西省安康市图书馆以公共文化服务保障法关于社会参与公共文化设施建设的规定为遵循，广泛开展合作。今年夏季，在安康市图书馆的改造中，民营企业家张元江捐建了价值600多万元的外装、环境工程，缓解了财政紧张的情况，帮助图书馆焕然一新。
2011年颁布的《中华人民共和国非物质文化遗产法》（简称“非遗法”），为非遗保护政策的长期实施和有效运行提供了坚实法律保障。非遗法实施以来，在全社会营造了关心非遗保护、依法保护非遗的良好氛围，符合中国国情的非遗保护制度得以逐步完善。
中山大学中国非物质文化遗产研究中心主任宋俊华认为，非遗法明确了我国非遗保护的“一个目标，两大原则，三项制度”。非遗法的贯彻落实，大大激发了我国非遗的生命活力，对传承弘扬中华民族优秀传统文化、丰富人民群众精神文化生活，促进经济社会全面、协调和可持续发展发挥了重要作用。我国社会各界对保护非遗工作的意义、理念、方式和方法的认识有了明显提高，踊跃参与非遗保护的热情不断高涨，探索出了许多具有中国特色的非遗保护经验、方式和方法，如抢救性保护、生产性保护、整体性保护、文化生态保护区建设、非遗代表性传承人研修研习培训等，为国际非遗保护工作提供了中国方案。
旅游法的颁布施行，结束了新中国成立60多年来在旅游领域长期无法可依的局面，对旅游资源开发和利用、旅游市场组织和监管、旅游者权益保护进行了全面规范。
“具有中国特色的旅游法治体系正在逐步形成。”北京第二外国语学院马克思主义学院院长、北京市法学会旅游法学研究会常务副会长兼秘书长孟凡哲表示，旅游法实施7年来，各级文化和旅游行政主管部门坚持严格执法、积极普法、依法行政，越来越多旅游市场经营者能够按照法治化的轨道开展经营，更多旅游者学会了遇事找法，用旅游法来维护自己的权益。国家文化和旅游行政主管部门还根据旅游行业的发展变化，适时出台了《旅游经营服务不良信息管理办法（试行）》《在线旅游经营服务管理暂行规定》等一系列部门规章，使旅游法的原则和要求得到进一步的贯彻落实。
旅游法起草人之一、北京第二外国语学院文化旅游政策法规中心副主任王天星认为，旅游法颁布实施取得良好的效果，具体体现在旅游市场秩序有所好转，无序低价竞争等市场顽疾得到一定程度遏制；旅游服务水平有所提升，在线旅游、团购旅游快速发展，为旅游者提供了多样化选择；旅游市场规模有所扩大，旅游产品日益丰富，旅游业与文化产业、体育产业实现更为有机的融合。
公正文明执法，执法方式持续创新
文化和旅游部以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于文化和旅游工作特别是文化和旅游融合发展重要论述精神，在执法监管的法规体系、管理体制、执法队伍、整合执法权等方面，探索出了一套行之有效的做法，取得了显著成效。
互联网上网服务营业场所从阴暗逼仄变得宽敞明亮，文化和旅游产品更加丰富、业态更加多元，对演出票务、网络直播、文物安全、文明旅游等社会关切的热点问题的管理更加及时有力……在这些直观感受变化的背后，是严格规范公正文明执法带来的一系列深层次的转变。
文化市场综合执法改革成果显著。截至2019年底，各省（区、市）、新疆生产建设兵团省级文化市场综合行政执法改革任务基本完成。市、县改革逐步推进，其中198个市（州、盟）完成文化市场综合执法队伍与旅游市场执法队伍的整合，实现市区两级队伍的整合。
行政执法程序不断完善。印发实施《关于加强地方文物行政执法工作的通知》等文件，制定或修订文化市场执法的文书制作规范、证据规则、档案管理办法等多项规范，正在制定《关于进一步完善文化市场综合执法运行机制的通知》等规范性文件，并加强了对地方执法的指导。
行政执法方式持续创新。继续完善推广全国文化市场技术监管与服务平台，实现执法全过程记录和可回溯管理。建立常态化“体检式”暗访评估机制，及时发现、通报、查处文化和旅游市场存在的突出问题。拓展网络信息监测等手段，有效提升对重点、热点问题的发现预警和分析研判能力。文化市场、文物和旅游各个领域积极探索和推进“互联网+执法”。
行政执法保障进一步加强。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁将罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。截至2019年底，396个市（州、盟）、1804个县（市、区）文化市场综合执法队伍的工作经费和能力建设经费列入同级政府财政预算。308个市（州、盟）、1488个县（市、区）一线执法人员依法参加工伤保险。
健全依法化解纠纷机制。开发建设了“我要投诉举报平台”、12301国家智慧旅游公共服务平台全媒体呼叫中心，集中受理游客咨询与投诉；积极推动12301旅游投诉热线全国全覆盖。推动设立旅游巡回法庭，建立健全“调解+仲裁+行政执法+司法诉讼”的旅游纠纷综合处理机制。
“十四五”即将开启，党的十九届五中全会明确提出到2035年建成文化强国。在文化和旅游融合的大背景下，建成文化强国离不开文化和旅游产业政策的健全完善、文化和旅游法律体系的完善、相关制度的更新。在法律实施成果得到更进一步巩固的同时，法律颁布实施过程中的问题也进入攻坚克难期。专家建议，还应通过与时俱进完善法律体系、推动地方立法进程、加大普法宣传和监督管理力度等方式，着力解决法律局部内容滞后、各地贯彻落实情况不均衡、文化和旅游综合协调体制机制运行不到位等问题。
来源：中国文化报2020年12月7日第1版