行政区划是社会经济发展和区域旅游业管理的基本单元。旅游区作为区域的一种功能性空间，受到行政区划设置和行政边界的明显影响。部分旅游区面积规模较大，跨越行政边界，由此形成了跨界旅游区。随着自驾游网络的发展、全域旅游推进和区域旅游一体化，实现跨界旅游区协同发展、和谐共生，逐渐成为旅游业高质量发展亟须解决的问题。

一、跨界旅游区的内涵和协同发展的新形势

（一）跨界旅游区的基本内涵

从行政区划整合的程度来看，跨界旅游区包括分割型和联动发展型。第一种为当前的主要类型，即旅游区分属不同的行政区管辖，协同发展水平较低。联动发展型，即地方政府设立管委会或其他机构对旅游区进行统一管理，一定程度上解决了行政区划分割的问题，但管委会和地方政府之间仍然会存在一定的权力交叉和利益冲突。

跨界旅游区具有功能复合性、关联性、市场导向性、尺度多样性等特点。功能复合性是指跨界旅游区不是单纯的旅游系统，而是旅游—文化—生态构成的复合系统，如不少跨界旅游区是重点生态功能区。因此，跨界旅游区协同治理的重要内容不限于旅游业发展的协同，还需要综合考虑生态系统、资源、文化传统保护利用的协同。关联性是指跨界旅游区旅游业与社会、经济关联性较大，往往嵌入社会经济结构中，涉及的利益相关者不仅包括旅游业主体，还包括其他社会经济主体（如社区、村镇等），因而跨界旅游区的协同是区域协同的“润滑剂”。市场导向性是指跨界旅游区的资源利用和产品建设是以市场为导向的，必须顺应市场规律。尺度多样性是指跨界旅游区具有空间尺度的差异。中小尺度的跨界旅游区一般指跨越行政边界的旅游景区（如A级景区、国家风景名胜区、国家森林公园等）；从较大的空间尺度看，跨界旅游区还可以包括联系密切、一体化水平较高的旅游目的地区域（如城市群旅游区、都市圈旅游区等），以及各级政府划定的政策性旅游空间（如文化—旅游经济带等）。

（二）跨界旅游区协同发展面临的新形势和新问题

一是重大区域发展战略、国家文化公园建设使得跨界旅游区空间尺度扩大，内涵更丰富。长城、大运河、长征、黄河、长江等五大国家文化公园是大范围、大跨度的文旅载体，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区发展、海南国际旅游岛建设等重大区域战略促进了区域一体化发展，使这些区域的旅游业发展同样具有整体性、系统性、不可分割性等特点。国家文化公园、国家公园、都市圈旅游区等新型跨界旅游区涉及的行政区划数量和层级都增多，问题更复杂，亟须减少行政区划的边界效应，提升跨界旅游区发展的系统性和整体性。

二是生态系统保护修复和自然保护地整合推动空间格局重构和利益重组。受历史原因的影响，自然保护地是我国的一类重要旅游区。以国家公园为主体的自然保护地体系建设促使自然保护地边界整合重组，生态红线对旅游发展的刚性约束大幅增强，驱动跨界旅游区与周边区域旅游业发展格局重构，原有的自然保护地内的旅游业态退出或是向外围转移，跨界旅游区利益相关者网络重组。在此背景下，如何从区域整体性角度出发，减少自然保护地边界和行政边界的壁垒，推进跨界旅游区协同发展，实现生态产品价值，成为亟须考虑的问题。

三是旅游风景道等跨界旅游空间推广，使得跨界旅游区治理面临新机遇和新挑战。旅游风景道是增进沿线旅游空间联系的线性旅游廊道，给跨界旅游区协同发展提供了新的媒介和发展机遇，但风景道也存在建设水平和综合效益不均衡、空间衔接不顺畅等问题，亟须提升旅游风景道体系对跨界旅游区的协同效应。

四是旅游信息化推动跨界旅游空间治理走向实体空间和网络空间并重。信息时代，各行政区都在致力于构建自己的旅游线上营销体系，但不同的行政区在网络营销的制度和技术方面都缺乏相应的合作交流机制，使得线上营销体系各自为政，未能给旅游者提供完整的、畅爽的、系统的跨界旅游信息服务，跨界旅游区内各旅游景点的信息暴露量存在较大差异，出现旅游信息鸿沟现象。因此，在旅游信息化背景下，跨界旅游区需要实体空间治理和网络空间治理并重，构建跨界旅游区内各景点合作共生的在线旅游营销系统。

二、跨界旅游区协同发展的理论透视和优化路径

（一）行政区与旅游区的空间非耦合是阻碍跨界旅游区协同发展的根源

我国行政区划具有明显的历史继承性，而旅游区是我国在改革开放以后伴随着市场经济发展和人们旅游休闲需求增加而大量涌现的。跨界旅游区的根源性矛盾主要是行政区与旅游区空间非耦合的矛盾。跨界旅游区的文化-生态系统具有完整性和系统性等特征，但其整体发展可能会受到“行政区经济”的负面影响。“行政区经济”是指地方政府在本行政区内构筑相对自主、自我配套的社会经济发展体系，形成一定的行政壁垒，出现行政区划约束区域经济一体化的现象，从而导致跨界旅游区的旅游投资、信息与要素等在不同行政区间流通不畅，旅游业发展不均衡、管理不统一，造成旅游资源保护利用的分割和失衡、旅游产品同质化及重复建设等问题。此外，各行政区的等级、辖区面积、地方分权等直接影响着其资源配置能力和发展潜力，构成了各行政区独特的“政区位势”。例如，跨界旅游区位于地级市中心城区的板块的旅游业可能比位于其他县的板块要发展得好，原因是地级市拥有更高的政区位势（即更多的财权事权和更高的行政等级）。

“行政区经济”和政区位势的差异构成跨界旅游区的多个异质性人文界面，对旅游业发展、管理的支撑能力具有较大差异，因而造成旅游区保护与发展水平不均衡和利益冲突，出现行政区这一“人”的界面和旅游区这一“地域”界面的人地关系冲突。政区位势与“行政区经济”并不是相互独立的，而是彼此依赖、相互影响，对跨界旅游区的人地关系地域系统产生着深远影响。若政区位势强化了“行政区经济”，则很可能会使人地关系地域系统出现不和谐、不健康状态，反之，则有可能促进人地关系地域系统和谐。随着全域旅游和自驾游深入发展，旅游者跨区域进行旅游活动的倾向日益明显，亟须打破行政壁垒，开展区域旅游资源协同保护与利用，促进跨界旅游区人地关系地域系统和谐发展。

（二）推进行政区划调整是推动跨界旅游区协同发展的实践路径

行政区划的调整和区域协作机制的建立，均能够调节政区位势，削弱“行政区经济”的刚性约束作用，实现跨界旅游区一体化管理和发展。在有条件且有必要的地方，推进行政区划调整是推动跨界旅游区协同发展的基本路径，这种情况多见于生态功能与旅游功能复合区，主要模式有：

1.局部地区行政隶属关系变更与行政区划整合，即推进行政区与功能区范围尽可能重叠，以提升生态、旅游等功能一体化管治水平。例如，2004年，云南省将原隶属于洱源县的江尾镇（后更名为上关镇）、双廊镇划入大理市，使整个洱海及其岸线由大理市统一管理，进一步推进了洱海生态系统改善和旅游发展。

2.行政建制合并，即设立行政区对旅游区进行统一管理。例如，1987年11月，国务院批复撤销徽州地区、屯溪市和县级黄山市，设立地级黄山市。1988年4月，地级黄山市正式成立，黄山旅游区整体纳入黄山市管理。

3.通过行政区划拆分与重组，使得生态-旅游区在同一个行政区内。例如，原巢湖市行政区划拆分之后，巢湖统一归属合肥市管理，巢湖旅游区与行政区划耦合度大幅提升。

4.撤县（市）设区，打破行政区划内部壁垒，强化跨界旅游区统筹管理。例如，2016年，淮安市撤销洪泽县设置洪泽区，强化了地级市对洪泽区的管理，将洪泽湖纳入市级层面统一规划与管理，优化提升了湖区生态环境保护修复和旅游资源整体利用水平。

（三）构建区域旅游合作机制是推动跨界旅游区协同发展的必要措施

通过行政区划调整实现跨界旅游区协同发展是一种非常理想的、全面的整合状态。但是，行政区划调整涉及国家战略、经济社会发展、国防建设等各个方面，且行政区划变更成本较高，也可能会带来其他风险。此外，每个跨界旅游区的空间尺度、形成原因、自然基础、社会经济发展格局都是不同的，不需要也不能都采用行政区划调整的模式。因此，对于绝大多数跨界旅游区，需要采取非必要不调整行政区划的思路，通过构建区域旅游合作机制来调和政区位势的差异，适度削弱“行政区经济”，推动跨界旅游区协同发展。具体包括：

一是对跨界旅游区实行统一规划、保护与开发。由上级政府统筹协调，统一编制资源保护利用规划，统一谋划区域生态安全、旅游业、社会经济发展，以及基础设施网络建设，推进跨界旅游区绿道和步道网络化、均衡化，实现跨界旅游区设施互联互通，完善客流互送措施，在资源环境保护的基础上促进区域旅游协同发展。

二是建立利益共享的平台和治理机制，推进跨界旅游区利益相关者的协调共赢。判别和分析跨界旅游区多主体的矛盾焦点和主要问题，分析跨界旅游区形成的历史根源，重点研究协同发展过程中利益相关方的竞争与合作，以利益共享为目标开展顶层设计，因地制宜，做好相关案例的具体分析，搭建利益共享的平台（如企业平台、管理平台等），谋求利益共赢点，建设利益共享网络，推动生态产品价值实现。

三是遵循市场规律推进跨界旅游区各区域错位发展，打造差异化的产品，联合打造旅游品牌。旅游区主要是面向市场的，因而跨界旅游区治理要遵循市场规律，在客源、产品、品牌营销上形成协同，如推进旅游客流、旅游企业、旅游产品等的互联互通，构建内部各个区域之间差异互补的产品体系，推进旅游品牌建设的联动。在互联网时代更应该推进跨界旅游区线上旅游营销网络、旅游企业网络的整合，从线上和线下将跨界旅游区协同发展向纵深推进。

四是构建跨界旅游区所涉行政区的政府合作机制和政策保障措施。构建跨界旅游区的政府协调机制与合作平台，破除不同行政主体合作动力不足的体制机制弊端，从管理体制、经营体制、投融资体制等方面制定跨界旅游区的政策保障机制，探索区域或者次区域旅游合作的资金保障和项目建设政策，推动跨界旅游区的资源一体化保护与利用。

王甫园 王开泳 宁志中（作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所）

来源：中国旅游报2023年8月25日第3版