公共文化服务中政府主体地位及其实现形式
孟晓雪
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摘要：公共文化服务具有双重属性， 一方面是政府公共服务职能的重要组成部分， 另一方面是塑造公共文化引领主流文化的重要手段 这种双重属性决定了政府是公共文化服务的天然的和最重要的主体， 却不是唯一的主体 因此， 公共文化服务中政府的主体地位体现在政策制定 资金和制度保障， 扶持和培育其他主体， 完善绩效评估制度等宏观方面；具体的公共文化服务职能， 如文化产品和服务的提供应该交由公益性文化事业单位和其他社会力量。
关键词：公共文化服务；政府；主体地位；实现形式
作者简介：孟晓雪，历史学博士，中央文化和旅游管理干部学院科研处副研究员（北京）
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随着我国经济社会的发展， 推进公共文化服务， 满足公民的文化需求， 成为我国建设服务型政府和全面建成小康社会的重要手段和目标 与其他公共服务不同， 公共文化服务的内容是文化产品及服务， 这使公共文化服务具有了特殊性 在文化体制改革的背景下， 政府的文化职能面临着从办文化向管文化的转变 因此， 分析政府在公共文化服务中的定位和职责， 是制定公共文化服务相关政策的基础和起点， 具有特别重要的意义。
一、公共文化服务的双重属性和政府的主体地位
公共文化服务是建设公共文化的重要保障，是满足公民公共文化需求的基本手段。现阶段，我国学者对公共文化服务的定义主要有两种。一种定义侧重于公共文化服务的公共性，将公共文化服务区别于以市场方式提供的文化产品和服务，认为公共文化服务是政府及其他公共部门提供的服务。这种定义从经济学角度出发，认为公共文化服务是“不以营利为目的，基于社会效益，提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动”［1］。第二种定义则认为公共文化服务既包括提供公共文化产品和服务，还包括文化政策 (包括文化相关法律、法规、政策等) 和文化市场监管服务［2］。这种定义的出发点是管理学 虽然出发点不同，但这两种定义都从政府职能的角度强调政府在公共文化服务中的主导作用。但从另一个角度来看，也都忽略了公共文化服务本身具有的文化性以及其附属的意识形态属性。
公共文化服务可以从两个层面理解。一方面，就其服务属性而言，公共文化服务是政府公共服务的重要组成部分，与教育、卫生、体育等其他服务一样，公共文化服务是政府的一项重要职能，是政府满足公共需求的必然要求。另一方面，从公共文化内涵及其功能角度而言，公共文化服务提供的内容是文化艺术类产品和服务，具有意识形态的属性，因此，公共文化服务具有文化导向性，对整个公共文化发展、社会文化乃至国家文化塑造，进而推动社会进步具有十分重要的意义。概括起来，公共文化服务是由政府和其他公共部门生产或提供的，以满足公众基本文化需求为目的，进而以提高公众文化素质和文化生活水平为目的的公共文化产品和服务的总称。在这一过程中，引领主流文化，塑造文化认同贯穿始终。
公共文化服务不仅具有管理学意味，而且还是政治学和社会学的范畴，这决定了政府是公共文化服务的天然主体。首先，公共文化服务的双重属性决定了政府必须充分发挥主体作用。从公共服务职能角度看，政府是公共文化服务最重要的决策者和供给者；从文化发展角度看，作为公共文化服务的最重要的提供者，政府在公共文化塑造方面具有天然的优势，担负着构建文化认同、弘扬健康文化和主流文化、维护国家文化安全的重要责任。其次，市场本身所具有的缺陷需要政府发挥主体作用。市场无法保障社会公正，依靠市场经济自身规律容易导致唯利是图，这一点在文化上显得尤为明显。若放任自流，文化庸俗化现象将会凸显。再次，公共文化服务运行的复杂性要求政府必须发挥宏观管理职能与其他公共服务相比，公共文化服务分类和运行更复杂，受到经济、社会影响更大。只有发挥政府的文化宏观管理职能，才能全面考察公共文化服务需求，针对地区和人群发展的不平衡，制定全面合理的文化政策。
政府是公共文化服务天然的主体，在很大程度上发挥着文化导向性的作用，但这并不意味着政府是唯一主体，公民个人、企业和非营利组织都是公共文化服务的重要主体。文化的特殊性决定了公共文化服务必然走社会化发展之路。只有充分实现了公民和其他社会力量参与的公共文化服务，才能充分保障国家文化发展和公共文化服务目标的实现。
二、政府公共文化服务主体地位的实现形式
政府是公共文化服务的最重要主体，但不是唯一的主体。这种作用的发挥依赖于明确政府职能定位，不缺位、不越位。在我国服务型政府建设和文化体制改革的大背景下，政府在公共文化服务中的主体地位主要应该体现在定政策、建平台，引导公众充分表达并满足其基本公共文化需求，并在这一过程中实现先进文化的引导作用。这既完全区别于我国传统文化事业管理体制，也不同于西方国家的“民间主导”模式。具体来说，政府主体地位的实现形式主要有以下六个方面。
第一，确定文化发展战略。文化改革发展的目的是要提高民族文化创造力和凝聚力，激发文化活力，提高公民文化素质，塑造共同的价值观。“政府实施公共文化服务职能，首先就应确定文化发展战略和核心价值理念，提出文化发展的宗旨、原则和目标等，并以此为指导制订公共文化政策。”［3］在全球化的大背景下，传承民族文化，弘扬主流健康文化，打造公平的文化发展环境，是政府责无旁贷的职责。
第二，制定公共文化政策和发展规划。制定公共文化政策是政府公共文化服务职能的核心。政策为公共文化发展提供制度保障，体现着公共文化发展的方向和目标。因此，政府对文化的宏观管理主要应该体现在文化政策的制定和落实上，必须根据当前国家战略和经济社会发展水平，出台宏观文化政策，制定相应公共文化发展规划。
第三，保障文化经费投入。这是公共文化发展的根本保障。现阶段，经费投入是政府履行公共文化服务职能的重要手段。公共文化服务的公共性决定了政府在文化基础设施建设、文化产品和服务供给等方面都要提供相应的资金保障。在这一过程中，保障公共文化服务的均等化更是要求政府投入大量资金。但是，受我国经济社会发展水平、文化需求多样性等方面的限制，仅仅依靠公共财政难以满足公共文化服务的需求。因此，政府应该出台政策鼓励社会力量参与公益性文化事业，拓宽资金渠道。
第四，搭建公共文化发展平台。具体来说，公共文化发展平台包括公共文化服务决策规划、实施管理和监督评价制度平台，公共文化项目招投标、投融资及其他相关信息的交流平台，以及相关信息技术研发平台等各类公共文化服务平台。公共文化发展平台在公共文化服务中具有十分重要的作用，搭建这类平台是政府的重要职责之一。平台建设是公共文化服务机制良好运行的基础，也是政府职能现代化的重要体现。简言之，政府要搭建各种社会力量参与的平台，共同推动公共文化服务。
第五，鼓励、扶持其他公共文化服务主体。随着市场经济的发展和社会力量的不断壮大，充分发挥公民个人和各类社会组织的作用，成为构建现代公共文化服务体系的重要内容。政府扶持其他公共文化服务主体的方式主要有两种：一是政府出资直接设立公共文化服务机构，即设立公益性文化事业单位；二是政府采取相应措施，出台财政税收、准入登记等扶持政策，鼓励、扶持社会公共文化服务力量发展，引导其参与公共文化服务。
第六，完善公共文化服务绩效评估制度。绩效评估是公共文化服务质量的重要衡量标准，对评价整个公共文化服务的投入产出效率具有至关重要的意义。现代政府的一个重要职能是对公共服务的财政资金投入进行绩效评估，因此当前我国政府公共文化服务主体地位也体现在加强文化服务绩效评估方面。“针对公共文化服务的性质和特点，科学设立公共文化服务发展的指标，广泛吸收社会人士组成相关委员会，对公共文化服务的重大决策、行动、项目进行评议、决策、跟进、追踪及考评，保证各项公共文化服务实现效益最大化，并对政府公共文化服务政策及实施过程进行总结与反思，更好地加以改进。”
三、公益性文化事业单位在公共文化服务中的地位和作用
基于我国的特殊国情，考察公共文化服务中政府的主体作用，无法回避文化事业单位。如前所述，政府公共文化服务主体地位主要体现在政策制定、平台搭建等宏观方面，而直接的公共服务职能，如公共文化服务产品和服务的提供，则在很大程度上依赖于文化事业单位。
文化事业单位是我国事业单位的一种形式。总体来说，文化事业单位是指基于社会公益目的，由国家机关举办或者其他社会组织举办的，从事文化活动并提供相应产品和服务的社会组织。近年来，我国行政体制改革和文化体制改革的重要内容就是重新理顺政府和文化事业单位的关系，实行政事分开，改变事业单位单纯作为政府附属机构的现象。文化体制改革将文化事业单位分类管理，分别建成不同的市场主体，分为“公益性文化事业单位”“实行事业体制企业化运行单位”“确定为企业的单位”三种类型。在公共文化服务语境下探讨的文化事业单位，主要指公益性文化事业单位。公益性文化事业单位的主要职能是向社会和公民提供公共文化服务，主要目标是让公众享有平等的、开放的公共文化产品和服务。
经过一轮文化体制改革之后，在我国现行文化宏观管理体制下，文化系统归口管理的公益性文化事业单位主要包括各级政府兴办的文化馆( 站) 、图书馆、博物馆、美术馆等为公众提供公共文化服务的部门。在当前我国文化改革发展实践中，这些单位仍然是公共文化服务的主干力量和公共文化产品的主要供给者。这既是现实的考虑，也是文化发展的要求。从现实角度来说，公共文化服务体系建立在传统文化事业单位体制之上，这也使得当前公共文化资源的主体部分仍然是公益性文化事业单位；从文化发展要求来看，公益性文化事业单位可以为公众提供最基本的文化保障，提供仅靠市场机制无法满足的特殊文化需求，如农民工和残疾人的文化需求。这些作用在强调文化发展公平性和普惠性的阶段显得尤为重要。
公益性文化事业单位供给公共服务的实现形式主要有以下三方面。第一，公共文化产品和服务生产。公益性文化事业单位担负着一定的公共文化产品生产功能，其生产的公共文化产品以传播先进文化为主要内容，体现着国家对文化的引导，这是其他社会组织生产的文化产品难以替代的。公益性文化事业单位生产的公共文化产品，在内容上有鲜明的特色，不同于市场生产的文化产品。同时，公益性文化事业单位还承担着生产和提供基础性文化产品的重要职责，其生产的文化产品要体现公平性、广泛性和易获得性，在满足社会群体基本文化需求方面具有不可替代的作用。第二，公共文化产品和服务供给。公益性文化事业单位主要通过公共文化产品供给实现其公共文化服务职能。目前，我国大多数公共文化设施都归口公益性文化事业单位管理。公共文化设施一方面为公众提供享受公共文化服务的空间和设备，另一方面还是公共文化产品和服务的重要载体。这就决定了公益性文化事业单位担负着当前我国大部分的公共文化产品和服务供给的任务。第三，公民与政府沟通的平台。公益性文化事业单位通过提供公共文化服务建立平台，沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会文化资源在市场机制的作用下形成新的整合。从这个角度来说，公益性文化事业单位也是实现主流文化与大众文化和谐发展的主要渠道。公益性文化事业单位通过供给蕴含主流文化意义的文化产品和服务，在引导大众文化发展方面发挥着至关重要的作用。
公益性文化事业单位的公共文化服务职能是政府职能的延伸。党的十八届三中全会提出构建现代公共文化服务体系的目标，强调进一步实现政府职能的转变，深化文化事业单位内部改革，探索建立法人治理结构。这些目标为下阶段公共文化服务发展指明了方向，也提出了更高的要求。在公众文化需求日益增长的今天，明确公共文化服务是政府的基本职责，但政府不是公共文化服务的唯一主体，在此基础上进一步理顺政府和公益性文化事业单位、政府和社会力量、公益性事业单位和其他社会力量的关系，是推动现代文化服务体系建设的最基本环节。
参考文献：
［1］周晓丽，毛寿龙．论我国公共文化服务及其模式选择［J］．江苏社会科学，2008(1) :90－95．
［2］夏国锋，吴理财．公共文化服务体系研究述评［J］．理论与改革，2011(1):156－160．
［3］张波．政府公共文化服务职能创新研究［D］．长春：吉林大学行政学院，2009．
原载：河南教育学院学报( 哲学社会科学版) 第34卷第1期 2015年1月