整合资源 提升效能

——嘉兴市文化馆“中心馆-总分馆服务体系”建设

马学文 段俊杰

一、案例背景

近年来，地方各级人民政府和有关部门加大政策支持和资金投入力度，文化馆（站）设施网络不断完善，服务条件显著改善，但仍存在县级馆服务能力不强、县域内公共文化资源缺乏整合、城乡公共文化服务发展不均衡等突出问题。文化馆总分馆制是破解这些问题的有效途径。《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》指出，文化馆总分馆制建设是构建现代公共文化服务体系的重要任务，对于有效整合公共文化资源、提高公共文化服务效能、促进优质资源向基层倾斜和延伸具有重要的推动作用。

嘉兴市以创建国家公共文化服务体系示范区为契机，大胆探索城乡一体化“中心馆—总分馆服务体系”（简称“总分馆制”），形成了可借鉴、可复制、可推广的“嘉兴模式”。嘉兴市文化馆总分馆服务体系以文化馆中心馆—总馆—分馆—支馆四级体系为基本架构，以“人”为核心，以“两员”队伍为纽带，以《嘉兴市文化馆总分馆服务体系标准》和《文化馆总分馆服务体系管理规范》为标准，统一网点布局、统一服务标准、统一数字服务、统一效能评估、统一下派上挂，深化会议联席、活动联办、培训联做、平台联建、场地联用“五联”工作机制，形成“资源共享、优势互补、区域联动、服务基层”的长效运作机制。

二、嘉兴市文化馆“中心馆 - 总分馆服务体系”建设经验做法

（一）顶层设计

1. 体系架构

嘉兴文化馆总分馆体系以县域为基本单元，以县（市、区）文化馆为总馆，镇（街道）综合文化站为分馆，村（社区）文化活动中心（文化礼堂）为支馆，形成“人员互通、设施成网、资源共享、服务联动”的文化馆总分馆服务体系。在“大嘉兴”范围内，以嘉兴市文化馆为中心馆，联结起7个相对独立的总分馆体系，形成覆盖全市的中心馆—总分馆服务体系，统筹协调全市总分馆开展公共文化服务，切实保障基层群众在参与公共文化活动、进行公共文化鉴赏等方面的基本文化权益。

2. 保障措施

（1）组织保障。建立协调机制，加大改革力度，统筹推进文化馆总分馆制。在制度设计研究和海盐县试点的基础上，2015年 4月，嘉兴市政府下发了《关于构建城乡一体化文化馆总分馆服务体系的实施意见》，并召开现场推进会向全市推广。目前，覆盖全市的中心馆—总分馆服务体系已经形成。

（2）经费保障。在日常运行经费来源不变的情况下，增设专项资金并纳入各级财政预算，用于总分馆体系内资源调配和体系化运行。建立稳定的经费增长机制，制定并实施《嘉兴市文化馆总分馆服务体系专项经费使用办法》，重点保障总分馆体系的平台建设、资源调配、队伍培训和作品创作等方面的支出。

（3）人员保障。配齐配好“两员”队伍，加强基层工作力量。加强“两员”培训、管理和考核，提升专业化水平。文化下派员采用4天在基层、1天在文化馆的“4+1”工作模式；鼓励村级文化专职管理员根据需要错时安排工作时间。2017年1月，市政府下发《关于进一步加强基层公共文化“两员”队伍建设的意见》，进一步夯实基础，强化保障。

（4）制度保障。建立文化馆总分馆联席会议制度、理事会制度、绩效评估制度、岗位能手评比制度等，发挥整体优势，提升综合效益。

（二）经验做法

1. 一个核心理念

在嘉兴市文化馆总分馆体系建设进程中，始终贯穿以“人”为纽带，充分发挥“人”的力量的核心理念。嘉兴市高度重视基层文化人才队伍建设，在全市推广“两员”制度，建立基层文化人才网络体系，统筹管理基层文化队伍，提升基层文化人才的专业性，促进基层文化管理的专业化，全面加强农村文化工作力量。

2. 两项统一标准

嘉兴特制定出台服务标准和服务规范，进一步明确各层级文化馆（站）的主要职能，全力实现文化馆服务标准化。

（1）制定《嘉兴市文化馆总分馆服务体系标准》。在嘉兴市政府《关于构建城乡一体化文化馆总分馆服务体系的实施意见》（嘉政办发〔2015〕26 号）文件中同时下发《嘉兴市文化馆总分馆服务体系标准》（暂行），保障嘉兴市文化馆总分馆服务体系提高综合服务效能、规范内部管理。《标准》一是明确界定体系内各级文化馆功能；二是明确各项基本公共文化服务的数量和水平，在原有职能的基础上突出文化馆总分馆服务体系的特点，并对数字文化服务、人才培训、创新研究提出更高要求；三是固化服务效能指标、人员经费保障制度、运行机制等主要指标和基本制度。

（2）制定《文化馆总分馆服务体系管理规范》。为固化嘉兴文化馆总分馆服务体系现有成果，提升服务质量，推进持续发展，嘉兴于2015年制定出台市级地方标准规范《文化馆总分馆服务体系管理规范》，规定了文化馆总分馆服务体系的组织架构、硬件建设要求、人员配备与管理、服务内容及要求、运行管理要求，适用于城乡文化馆总分馆服务体系的管理及运行。

3. 三大信息平台

嘉兴市文化馆总分馆服务体系充分发挥“文化有约”平台、嘉兴市文化馆网站、《嘉兴公共文化》期刊三大信息平台的作用，提升基层公共文化服务的信息化水平，促进均等化。

借助“文化有约”项目平台，实现服务与需求无缝对接，开辟文化礼堂点单服务等 4个大类 80个左右小项 500多个场次的免费公益培训以飨大众。建设数字化文化馆，线上线下并举，让文化馆走进“互联网+时代”。

打造包括嘉兴市数字文化馆、微博、微信公众号、app移动终端等的内容综合、服务集成的数字文化馆公共服务平台，收集全市文化馆公共文化服务信息资源，形成各类数据库，通过提供网络教学、展览展示、情景体验等服务，实现资源共享、互联互通。

《嘉兴公共文化》2016年改版后，增强了刊物的导向性、理论性、服务性、实践性和交流性；2017年，增设“总分馆说”版块，突出呈现嘉兴市文化馆总分馆的建设举措与成效。

4. 四级体系建设

（1）中心馆

嘉兴市文化馆在地区馆职能基础上，组建规划协调中心、业务支持中心、人才培训中心、创新研究中心和数字服务中心等五大中心，实现全市范围内文化馆（站）“统一服务标识、统一发布平台、统一调配资源、统一辅导培训”，全面推动文化馆总分馆服务体系的实施。

（2）总馆

各县（市、区）文化馆在中心馆指导下全面参与中心馆活动及全市面上的资源调配，协调各分馆间的资源配送，开展好文化骨干培训、文化产品策划、设备设施统筹、资金政策保障、数字文化服务等工作，并成立相应的内设职能机构，实现编制发展规划、下派业务干部、制定服务标准、培训分馆队伍、统筹活动开展、支撑分馆服务等职能。

（3）分馆

镇（街道）分馆按照总分馆制的要求，在总馆的指导下履行免费开放等职能，开展好文化艺术辅导、文化活动实施、文化项目承办、特色文化建设等工作，自主开展具有地方特色的群众文化活动。

（4）支馆

支馆在分馆的指导下结合“文化礼堂”建设开展延伸服务。加强管理村级公共文化设施，确保文化阵地长期正常、免费开放；创作编排具有本地特色的文艺节目；根据村民需求组建培育文艺团队，组织开展健康有益的文体活动，丰富基层群众的业余文化生活；宣传党的各项方针政策，用先进文化引领人、凝聚人、激励人。

5.“五联”机制

发挥中心馆辐射带动作用，深化会议联席、活动联办、培训联做、平台联建、场地联用“五联”工作机制，形成“资源共享、优势互补、区域联动、服务基层”的长效运作机制。

（1）会议联席：建立文化馆总分馆馆长联席会议制度，每季度一次，交流、商讨、策划全年工作与相关项目的开展。

（2）活动联办：由各文化馆联合组织、策划、举办演出、比赛、“文化下乡”、“文化走亲”、展览等公共文化活动，为广大群众提供优秀的文化产品和服务。

（3）培训联做：分类开展文化馆（站）干部、基层群众业余文艺团队骨干培训和公益性文艺培训，提升素质与能力，带动基本公共文化服务项目，扩大影响力。

（4）平台联建：依托“文化有约”平台健全完善市县文化馆各类公益性文化服务项目，通过人才互动、活动互补、网上互联，优化配置市县两级文化资源，实现共建共享，提高文化资源与信息的利用率。

（5）场地联用：挖掘市县文化馆场地、空间资源，以方便、就近为原则，统筹馆舍功能设施及场地，进一步拓展文化阵地，丰富活动内容，推进免费开放工作。

三、亮点与成就

（一）体系亮点

自2013年起，嘉兴市在全市推广文化员下派制度及村（社区）文化专职管理员制度（即“两员”制度），形成“总馆馆长→分馆馆长→支馆干事”三级组织体系，以统筹协调的机制、体系化的运行，来提高服务效能，促进公共文化服务在全市范围内的均衡发展。

“两员”制度即总馆以增加编制或劳务购买服务方式统一招聘、聘用文化下派员，下派到区域内各分馆，从事文化艺术创作、表演和辅导培训，整理、研究和开发地方民间文化艺术等工作；由乡镇采用劳务购买方式，统一招聘、聘用文化专职管理员，下派到村文化活动中心，从事村级公共文化设施管理、培育业余文艺团队、开展群众文化活动等工作。文化下派员延伸了总馆的资源、产品、服务、技术和规范，文化专职管理员为加强农村文化阵地的长效管理，维护和保障农村群众的基本文化权益提供了必要的人才保障。

（二）绩效成就

1. 设施成网

嘉兴市文化馆总分馆服务体系覆盖了“市-县-镇-村”四个层级，实现了文化馆（站）的互联互通和设施、服务、资源的网络体系，服务范围延伸到最基层，贯通了体系的“最后一公里”，促进了全市文化馆服务的标准化和均等化。

2. 资源共享

经费投入、文化人才、场地设备、精品节目、文艺团队等资源在全市范围内实现共享共用，并通过数字化资源库和公共文化服务平台整合公共文化信息资源，有效对接群众需求，发挥资源合力，提升资源使用效能，实现文化资源的全覆盖。

3. 人员互通

通过创造性地实施“两员”制度，建立基层文化人才网络体系，统筹管理基层文化队伍，增加了农村基层公共文化资源和服务总量，提升了产品和服务的质量，提高了服务的均等化水平，有效对接群众文化需求。

4. 服务联动

通过文化馆总分馆服务体系，制定服务标准，明确不同层级文化馆（站）的职能，实现了文化馆系统整合、上下贯通。通过“五联”机制和“两员”队伍，实现服务联动。

文化馆总分馆制是在《中华人民共和国公共文化服务保障法》发布实施下，针对我国新时代公共文化服务供给不充分、不平衡的新矛盾，进行供给侧改革的新举措。总分馆服务体系建成后，2017年全市总分馆服务体系组织演出、展览、培训总场次约2.5万场次，参与总人数约500万人次，举办各类活动总量较2012年增长87.26%，受益群众增长达169.98%，服务内容更加丰富，受益群众规模进一步扩大。实践证明，文化馆总分馆制的实施和完善，能满足人民群众日益增长的文化需求，能保障人民群众的基本文化权益。

四、主要特点

嘉兴文化馆总分馆服务体系在中心馆的统筹协调和辐射带动作用下，形成“统一网点布局、统一服务标准、统一数字服务、统一效能评估、统一下派上挂”的特点。

1.统一网点布局。在全市范围内，按照服务人口和服务半径来布局设施网点，使设施形成网络。各县（市、区）结合各地实际，在不低于全市标准的要求下，制定本地区的公共文化网点布局要求。

2.统一服务标准。制定文化馆总分馆管理服务规范，建立和执行统一的服务标准，以标准化促进均等化。

3.统一数字服务。以嘉兴市数字文化馆为平台，整合全市各级文化馆的数字文化服务功能，用先进的网络传输手段，将公共文化资源配送到基层，实现服务方式、服务手段的数字化。

4.统一效能评估。中心馆对全市文化馆总馆、总馆对分馆进行绩效评估，制定自上而下、以效能为导向的评价标准。

5.统一下派上挂。实现县（区）文化馆向所属乡镇（街道）文化站下派1名文化员和每个村（社区）配备1名文化专职管理员全覆盖。实行“县聘镇用、镇聘村用”的双重管理模式，以“人”为纽带，建立起各级文化馆（站）间的紧密联系。

五、经验启示

1.总分馆制应选择“合适的”地域单元和管理层级。文化馆总分馆制本质上是一个区域性公共文化服务体系，要遵循“合适的”地域单元和管理层级，发挥最佳效能。

2.总分馆制的核心是以统一管理为手段提升服务效能。一级政府或多级政府建设一个“文化馆群”，以人财物的统一管理或参与管理为手段，改变了“一级政府办一个文化馆”，公共文化服务机构各自为政，封闭管理，孤岛运行，实现体系内政策标准的统一，资源的共建共享，活动的区域联动，最终促进服务效能的提升。

3.总分馆制的本质是组织体制和运行机制的变革。总分馆体系是需要从政府层面推进的组织体制和运行机制的变革，强调体系内的统筹和统一，强调资源和服务的共建共享、联动流动。

4.总分馆制推进实施必须强化“四个坚持”。一是坚持政府主导。“政府主导”是中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确提出的基本原则之一。《公共文化服务保障法》进一步明确了政府在公共文化服务中的职责，成为刚性要求；二是坚持改革创新。以制度设计研究为引领，根据实际探索不同模式的总分馆制，创新服务方式和手段，并引导社会力量积极参与；三是坚持市县联动。要统一思想、形成共识，落实责任、明确职责，加大统筹协调和保障力度，形成工作合力；四是坚持文化惠民。要建立以需求为导向、有效对接群众需求的公共文化服务供给体系，提高服务效能。

原载《文化建设案例选编》，光明日报出版社，2019年。