立足地方实际 完善组织架构

——温州市图书馆法人治理结构建设

孟晓雪

党的十九大报告提出中国特色社会主义新时代深化文化体制改革、坚定文化自信的新理念、新要求。公共文化机构法人治理结构改革是新时代深化文化体制改革的重点任务，也是新一轮事业单位改革的切入点和突破口。温州市图书馆自 2014年 2 月开展法人治理结构改革，立足当地实际，以理事会建设为核心，不断完善组织架构，理顺内外关系，重点推进温州市图书馆基金会建设和温州市图书馆品牌建设，成为全国公共文化机构法人治理结构改革的典型。

一、建设背景

法人治理结构（Corporate Governanee 或 Corporate Governance Structure）指的是由利益相关方共同参与治理的组织架构和运行机制。我国公共文化机构法人治理结构改革的核心内容是通过建立理事会、监事会，从而吸纳社会各界力量参与公共文化机构的决策和管理，提高公共文化机构的服务水平和运行效率。

法人治理机构建设是我国公共文化机构改革的重要方式和手段。当前我国公共文化机构仍然存在行政化、管办不分、效能不高、活力不足、监督机制不健全等问题。建立法人治理结构，是转变政府职能、实现管办分离的重要内容和途径。首先，有助于促进公共文化机构机制的创新。建立法人治理结构，可以通过明确理事会的决策地位，推进公共文化机构自我管理，自我发展。其次，有助于扩大公共文化服务的社会参与。在我国，公共文化服务的根本目的是满足人民群众的公共服务需求，公众享有参与管理公益事业的权利。法人治理结构建立后，理事会成为连接公众与公共文化机构之间的桥梁，通过吸收外部人员参加理事会，扩大参与机构决策和监督的人员范围。第三，有助于实现内部监督与外部监管的结合。通过明确理事会和管理层的职责权限和运行规则，可以实现组织内部决策权与经营权的适度分离，有利于进一步完善公共文化机构的激励约束机制，提高决策质量和运行效率。

近年来，中央高度重视公共文化机构法人治理结构改革，出台一系列政策鼓励和引导公共文化机构建立法人治理结构。2014年，原文化部重点推进了公共文化机构法人治理结构试点工作，在全国遴选了一批公共文化机构作为首批法人治理结构的试点。2017年3月1日正式实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》第二十四条规定：“国家推动公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施管理单位根据其功能定位建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。”2017年 9 月，中宣部、原文化部、中央编办、财政部、人力资源和社会保障部、国家文物局、中国科协等七部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，要求到2020年底，全国市（地）级以上规模较大、面向社会提供公益服务的公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆等公共文化机构，基本建立以理事会为主要形式的法人治理结构。2017年11月颁布实施的《中华人民共和国公共图书馆法》将“建立健全法人治理结构”作为重要条文。至此，在公共文化机构中建立法人治理结构作为一项基本文化制度固定下来，并通过国家立法的形式得到保障。

温州市图书馆是集文化、教育、科研、休闲等功能于一体的大型现代化公共图书馆，是浙江省文明单位、浙江省社科普及示范基地，2018 年 5月被评定为国家一级图书馆。为进一步推进公共文化机构机制改革，激发机构活力，2014 年 2月，温州市图书馆作为首批浙江省法人治理结构试点单位，启动了法人治理结构改革工作。同年6月成立理事会，开始按新的管理模式运作。温州市图书馆法人治理结构改革以来，有效地提升了机构活力，提高了公共文化服务效益，推动了社会参与。

二、基本做法和主要特点

理事会建设是当前我国公共文化机构法人治理的核心。温州市图书馆抓住理事会建设这一核心，不断深化改革，推动理事会在人事管理、财务管理、事务管理和基金会管理等方面的权利取得关键突破，切实发挥理事会参与决策和监督职能。其主要做法如下：

1.公开招募吸纳社会理事。理事成员是理事会组建的关键。为确保理事参与主动性、来源广泛性和成员代表性，温州市图书馆面向社会公开招募理事，最大限度地吸引各阶层代表加入理事队伍。第一届理事会成员13名，其中主管局委派1名、市图书馆代表2名，社会代表10名（其中工商企业界代表3名，文化教育界代表3名，读者代表3名和图书馆志愿者代表1名）。理事会选举温州总商会副会长李国胜为理事长，温州晚报高级编辑郑雪君为副理事长。温州市图书馆理事会中，由社会公开招募而产生的理事所占比重之大，不仅是温州市图书馆在理事会改革中对自身的一大突破，也是目前全国公共文化机构推进法人治理结构改革进程中的一大突破。

2.制定完善《温州市图书馆章程》。章程是法人治理结构的制度载体和运行的基本准则。《温州市图书馆章程》规定了理事的来源和名额，明确了理事会的人、财、事权，厘清了政府主管部门、理事会、管理层三者的责权关系。《章程》规定，理事会由 9-15名理事组成，其来源与名额、产生方式为：主管部门委派代表 1名；图书馆行政主要负责人为当然理事；图书馆职工代表 1名，由图书馆职工大会选举产生；其他理事由文化教育、工商企业、普通读者、文化志愿者构成，产生方式为面向社会公开招募，最后经主管局审核通过产生，其中2名以上必须是市级以上党代表、人大代表或政协委员。这一是明确了理事面向社会遴选的原则，二是保障了主管部门和图书馆行政管理人员的权利，三是对面向社会招募的理事设定了必要条件。《章程》充分发挥了制度设计和规范的功能，成为理事会运行的基础性保障。

3.充分发挥理事会的决策职能。理事会是否能切实发挥决策职能是法人治理结构改革是否成功的重要标志。温州市图书馆理事会从一开始就不仅仅是“橡皮图章”，而是享有重大事项的决策权。依照《温州市图书馆章程》相关要求，理事会在图书馆建设发展规划、重大项目、重要服务、大项经费开支、薪酬分配等事项上享有决策权。具体权限体现在以下几个方面：一是人事管理方面，理事会可以提名图书馆馆长、副馆长人选，可参与图书馆中层竞聘工作，参与图书馆新进员工招聘岗位、招考专业、招考范围等相关报考条件的设置；二是财务管理方面，理事会参与图书馆下一年度的财政预算审核，同时对本年度的财政投资执行情况进行审议，提出资金调整的合理化建议，50万以上的货物采购、100万以上工程类项目实施，必需向理事会进行汇报审议批准后方可进行；三是干部考核方面，参与图书馆领导班子上级评议工作和中层干部考核，负责图书馆财政投资项目的绩效考核，并对绩效进行审议。

4.健全监督管理制度。制定了《工作报告制度》、《决策失误追究制度》《信息公开制度》《绩效评价制度》等四项制度，理事会定期向市文广新局报告工作，并成立监事会，成员由市财政局、主管部门、图书馆各派1名，读者代表2名，共5人组成，每年对理事履职情况进行考评，对决策失误理事追究相应责任。

温州市图书馆的改革对推动公益性文化事业单位法人治理结构改革工作发挥了积极示范作用。具体来说，其主要特点体现在三个“突破”上。一是理事会理事产生方式的突破：面向社会公开招募。目前，国内推行法人治理结构改革的公共文化服务机构，大部分理事会成员都由举办单位及理事单位推荐产生。为了真正吸纳社会人士参与图书馆管理，温州市图书馆以面向社会公开招募的方式吸引各阶层市民代表加入理事队伍，以确保理事会成员结构的“多元性”、来源的“广泛性”、身份的“公开性”和公众的“参与性”。二是理事会理事构成的突破：社会代表比例大。经主管部门和有关部门评审，通过与拟招募对象面谈，按照热心程度、履职能力、阅历及业界威望等要素进行审核筛选，确定理事会成员构成。在首届理事会全部13名理事中，而通过社会公开招募的理事占10席。理事会成员中由社会公开招募而产生的理事所占比重之大，不仅是温州市图书馆在理事会改革工作中对自身的一大突破，也是目前全国文化事业单位推进法人治理结构改革进程中的一大突破。三是理事会运行管理的突破：享有重大事项决策权。依照《温州市图书馆章程》赋予理事会的职权，理事会负责审议图书馆发展年度规划、文献采集、规章制度、公共服务、财务预决算、货物采购和工程类项目实施，负责监督管理层并参与管理层的任免。

三、主要成效

整体来说，法人治理结构的建立有效促进了温州市图书馆事业的发展。在理事会的推动下，温州市图书馆推进了“温州市图书馆事业发展基金会”建设，在基金会的支持下，推出了“城市书房”等一系列品牌活动，使图书馆事业形成良性发展。

一是理事会推动设立“温州市图书馆发展基金会”。2015 年，由温州市图书馆理事成员发起成立了“温州市图书馆事业发展基金会”，并向市财政申请注入200万元政府资金用于基金会原始注册资金。2015年12月原始注册资金到位，成功注册成立“温州市图书馆发展基金会”。100万元，另一位理事承诺每年捐赠50万元作为基金会的持续发展基金会。同时，理事会制订了基金会的宣传和实施方案，面向一定对象或组织开展动员和宣传，鼓励更多的社会企业和个人向温州市图书馆发展基金会捐赠资金，使温州市图书馆基金会在捐赠经费来源上更加广泛，捐赠资金数量上持续扩充。在资金使用上，基金会建立严格的审批制度，明确经费用于温州公共图书馆服务体系的现代化建设、奖励在图书馆事业发展中有突出贡献的先进集体和个人、全民阅读文化宣传及普及工作、国内外公共图书馆事业的交流培训活动等，为温州图书馆事业和各项公共文化服务发展提供资金支持。同时，设立基金会项目投资专家委员会，由部分是理事和社会相关人士共同组成，为基金会科学合理地投资提供决策。

二是理事会推进图书馆内部机制的完善。法人治理结构改革后，图书馆的内部运行机制也需适应新的形势。温州市图书馆于 2015年 8 月启动单位内部机制改革，建立以岗位管理、全员聘用、绩效考核三项制度为核心，以年度考核、绩效工资、聘期评议、岗位竞聘等相关机制为配套的事业单位综合管理体系，真正实现制度化管理，此举使岗位和职称能上能下，能者勤者多酬，打破了长期存在大锅饭的现象，有效提高了图书馆员工的服务意识，激发了工作热情。此外，在理事会的提议下，温州市图书馆通过了ISO9001质量体系认证，使图书馆管理更加规范，服务更加优质，使图书馆事业进入一个全新的格局。

三是理事会推动公共文化服务效能提升。理事会成立以来，温州市图书馆不断丰富个性化阅读服务项目，提高常规阅读活动质量，2014年至今，年均接待读者344.98万人次，外借书刊286.73万册次，举办各类活动400余场次，效益空前。同时，坚持创新服务理念，探索建设国家公共文体服务体系示范项目，其组织建设的以城市书房、城市书站、城市书吧、掌上“温图”为主体的“城市书网”公共图书馆现代服务模式被列入“第三批全国公共文化服务体系示范项目”，开辟了社会参与公共文化建设新模式。其中，“城市书房”书房建设成为温州市公共文化服务体系建设的一大亮点。自2014年推出第一家城市书房以来，到2018年10月，温州已在全市建成开放64家城市书房和40家百姓书屋，满足了市民精神文化需求。2017年4月，温州市图书馆通过理事会推动和基金会运作，成立温州读书会联盟，面向社会公开招募素心读书会、瓯之声读书会等读书团体100余家，定期走进各大图书馆、城市书房、文化驿站等公共阅读空间，针对不同社会群体开设“享阅读”“众阅读”“她阅读”等读书栏目，在线上、线下开展各类沙龙、阅读、讲座等。截至2018年12月，在联盟的组织和引领下，百家读书会开展常规读书活动2192场，线上线下参与人数达 112021人次。

四、启示与思考

通过法人治理结构改革，温州市图书馆搭建起立法人治理结构框架，建立了基本工作机制，并在许多方面进行了改革尝试，取得了良好的效果，推动了温州市公共文化服务体系建设的健康发展。在这一过程中，得到了如下启示：

首先，法人治理结构建设不能一蹴而就。文化事业单位法人治理结构建设是当前文化体制改革的一项全新探索和实践，也是一项长期的任务。温州市图书馆法人治理结构建设取得成效，但也仍然存在内部机制未捋顺、配套制度不健全等问题。比如，在人事方面，理事会无权参与编内员工的招录；在现有财政制度与工作实际需要矛盾和制约比较突出的时候，理事会的调节作用常常受限。同时，由于理事会的外部理事对图书馆的前瞻性发展问题相对缺乏研究，在涉及图书馆的重大问题时，仍需要由管理层根据章程规定，提交理事会审议，导致目前还是管理层主导下面的理事会，离理事会领导下的馆长负责制还有很大的距离。如何突破现有人事、财政体制，真正落实法人自主权，仍旧是当前法人治理结构建设工作的难点和关键。真正让法人治理结构落到实处，仍然需要创新发展思路，继续深化改革。

其次，法人治理结构建设要因地制宜。公共文化机构法人治理结构改革目的是吸引社会力量参与公共文化机构建设，激发机构活力，实现多元共治。只有立足地方，因地制宜，才能真正有效地推进法人治理结构建设。温州市民营经济发达，企业捐赠支持公共文化机构的意愿强烈。温州市图书馆法人治理结构建设立足温州实际，理事会构成中社会理事占比大，温州商会的副会长担任理事长，理事会发起成立，并负责管理运行温州市图书馆发展基金会，吸纳社会捐赠，共同推动温州市公共文化服务体系的建设。在理事会的推动下，温州市图书馆形成了“城市书房”、读书会联盟等一系列品牌项目和活动，提高了公共文化服务效能。

第三，法人治理结构建设要完善配套机制。法人治理结构改革需要一整套配套机制来保障，需要进一步转变政府职能，改革机构内部运行机制，在人、财、物管理方面进一步创新。温州市图书馆在理事会成立后，主动适应新形势，创新内部运行机制，成立决策咨询委员会，成立读者监督团，在人事招聘、绩效工资和资金使用上不断扩大法人自主权，吸引社会资金发展图书馆事业，通过品牌项目和活动整合社会资源，为推进全国公益性文化事业单位法人治理结构改革提供借鉴和参考。

原载《文化建设案例选编》，光明日报出版社，2019年。