公共文化设施社会化管理见成效
——北京海淀区北部文化中心管理与运营
田甜
海淀区北部文化中心总建筑面积 8.8万余平米，由档案馆、文化馆、图书馆和温泉中心四部分组成，新文化馆、图书馆总建筑面积为4.4万余平方米。在没有人员编制的情况下，海淀区采取社会化、专业化运营，破解矛盾，创新机制，加强监督，严格考核，取得了好的效果，为周边群众建设了一个现代、时尚、绿色、高品质的公共文化空间。
一、案例背景
海淀区地域面积430平方公里，南北相距30公里，区级公共文化设施都在南部建成区，无法覆盖北部农村地区和科技企业，服务能力与人民群众旺盛的文化需求不相适应。2013年8月，海淀北部文化中心动工。按照通常规律，4万多平米的文化馆、图书馆，管理人员需要150人以上的编制。根据国务院严控地方政府机构编制总量、确保财政供养人员只减不增的要求，海淀区新馆没有一个编制。
在新建的海淀北部文化中心实行社会化、专业化运营是中央要求和时代发展的必然趋势。2015年8月起，海淀区文化委、区财政局和区文化馆、图书馆开始推进海淀区公共文化设施社会化运营的实践探索。
二、海淀区北部文化中心管理与运营
（一）基本情况
海淀区邀请国家图书馆、北京大学、北京市文化局、首都图书馆等诸多专家，进行了多次社会化服务外包的讨论，推进在区级层面达成共识。在北京市文化局的支持下，由专家起草了服务要求，在服务内容、工作标准和岗位描述时反复斟酌、逐一研究，并请律师把关。服务外包的经费按照文化馆国家一级馆的标准进行测算，与区财政局细化岗位设置、人员经费。最后，通过严格的政府采购程序，采取竞争性磋商的方式，确定了海淀北部文化中心文化馆、图书馆的两个服务供应商。
在文化馆、图书馆的《竞争性磋商文件》中规定，第一年为试运营，要求图书馆到馆人数25万人、文化馆15万人，保障全年无障碍、零门槛开放，提供免费的基本服务项目和辅助服务项目，主要原则是： “以国家一级馆的要求实现服务创新。在海淀区文化馆、图书馆一级馆的基础上，高起点起步，在更新服务理念、提升服务效能、挖掘海淀地方特色方面有新创举。”文件规定了北部文化中心文化馆、图书馆的服务目标、服务期限、服务内容及主要社会效益指标，不仅对每类工作任务的质量进行描述，也对每个工作岗位的职责和数量进行了明确规定。
（二）管理与运营方式
1. 团队建设
在《文件》和合同中，根据国家一级馆的标准制定了《海淀区北部文化中心文化馆服务外包项目岗位需求描述》《海淀区北部文化中心图书馆服务外包项目岗位需求描述》。每一类岗位分别就岗位职责、任职条件、考核标准进行了详尽的职责和工作数量描述。
（1）图书馆
图书馆岗位包括管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位，设置了文献整理、文献流通、阅读推广等十二类岗位。根据第六次《文化部办公厅关于开展第六次全国县级以上公共图书馆评估定级工作的通知》国家地市级一级馆的要求，大学本科及以上学历员工应占比为40%，专业人员应占总人数的70%。
截至到2017年7月，在岗职工53人，其中首都师范大学、北京理工大学等高校毕业的本科以上员工30人、占比54%，专业技术岗位51人、占比96%。图书馆在较短时间里，形成“五部一室”的组织架构，服务理念作为员工培训的重要内容。
（2）文化馆
文化馆设置了艺术培训、流动服务、宣传推广等十类岗位，配齐业务人员包括声乐、指挥、舞蹈、戏剧、书法、美术、文学、器乐、理论研究、灯光音响等学科的同时，开展十项以上的专业培训。
截至到2017年6月，全馆员工共计43人，其中中央美术学院、中央民族大学等高校毕业的业务人员29人，具有本科以上学历的20人，占比68%，根据群众需求临时招聘的辅导教师在 10人以上。
2. 政府监管
海淀北部文化中心文化馆、图书馆实际上是不设编制的新文化馆和图书馆，肩负着弘扬社会主义核心价值观、满足群众日益增长的文化需求之重任。在对北部文化中心文化馆、图书馆的管理过程中，区文化委始终坚持政治监督、行政监督、财政监督、纪检监督、社会监督等全方位监督管理。
（1）加强政治监督
在合同中明确规定：“乙方向甲方提供的相关服务、组织的读者服务、展览、培训等项目必须遵守国家的法律、法规、政策，坚持社会主义先进文化的方向。”“服务内容违反国家法律法规，危害国家文化安全，产生不良社会影响，甲方直接解除合同，并追究乙方法律责任。”
文化建设就是意识形态建设，必须用社会主义核心价值观来加强阵地建设。区文化委主要领导和主管领导定期向两个运营团队的主要负责人宣讲有关国家公共文化建设重要会议精神、党的路线方针政策，用多种方式传达部署重大任务，特别是对两馆举办的重大活动都进行政治导向和主要内容的严格审核，确保政治方向必须正确。
区文化委党总支按照中央和市区委关于加强非公有制企业和社会组织党的建设有关文件精神，推动全面从严治党责任向非公企业延伸。目前北部文化馆有8名党员、图书馆有10名党员，为了培养核心战斗力，党总支指导北部两馆成立了临时党支部。文化馆临时党组织组织党员学习党章，要求在思想上与党中央保持一致。在工作中，提倡发挥党员的先锋模范作用，并对非公企业优秀党员进行表彰。
（2）加强纪检监督
区文化委纪检组配合中心工作，先后两次与北部文化馆、图书馆两位馆长进行廉政谈话，全面了解新馆的运行情况，提出要端正服务态度、细化服务内容、加强政风行风建设、严守制度规章等纪律和作风要求。组织文化委的党风政风监督员到两馆进行调研，实地查看新馆设施设备运行状况、体验服务项目内容、感受服务质量态度。对两馆提出的有关问题，也积极帮助探寻解决对策和措施，并提出加强队伍建设、提升服务质量、加强宣传拓展社会知情面、公共文化服务多向青少年倾斜等建议。
（3）加强财务监督
区文化委要求北部两馆要建立健全各自的财务管理制度，并将制度建设列入到了考核指标中。为了确保合同约定事项的高质量完成，全年两馆履约合同款分五次进行支付，比一般服务合同付款次数多、间隔短，目的就是为了在分段考核中能及时发现场馆运营管理中存在的问题，并提出整改建议。多次小额度付款，从技术上防止资金被挤占、挪用的风险，确保了财政资金的安全有效。
在每次支付合同款项前，区文化委均要求服务商提供服务项目明细、工作项目总结等资料，审核通过后才予以支付下一阶段服务费。由直接管理转为间接管理，有利于规范企业运营管理，确保各项工作的有序开展。
（4）加强业务监督
文件指标的基础考核和平时工作计划完成情况是主要的考核指标，主要有以下方式：
a. 每月上报总结和工作计划，定期监管。每月26日前两馆向区文化委公共文化科上报下月工作计划，包括活动内容和培训内容，公共文化科和主管主任进行审查和指导，并通过场馆的滚动大屏、海淀公共文化微信号向群众开展菜单式的公示。两馆开展大型活动必须提交活动方案、安保措施等材料，主管领导审核批准后方能执行，确保不出现意识形态问题和安全事故。
b. 每季度上报绩效和人员到岗报表，跟踪管理。为实时掌握两馆运行情况、多种渠道及时了解两馆的履责情况，要求两馆定期上报绩效情况，一旦出现未按规定履责情况，及时给予函告并约谈运营公司主要领导；两馆重大人事变动必须要向区文化委提交申请；主要负责人和业务骨干必须参加区文化委组织的业务研讨、学习培训等活动，确保运营团队核心能力提升。
c. 依靠专家，提升核心业务能力。作为全国最大规模的整体服务外包项目，既面临新馆的试运营，也面临新的团队组建以及服务任务的完成，依靠专家力量随时把脉矫正也是区文化委进行业务管理的重要手段。先后邀请国际图联委员、北京大学信息情报中心教授、清华大学建筑系教授、国家图书馆研究员、首都图书馆馆长、东莞图书馆馆长、杭州图书馆馆长等专家召开多次现场会议，就新馆设施建设、运营管理、服务方式创新进行具体指导，切实提升各种能力。
d. 依托海淀区图书馆、海淀区文化馆进行业务指导。充分发挥体制内两个中心馆的业务指导作用，不断提升北部两馆的服务能力。在两馆开馆之初，中心馆在北部两馆的功能布局、部室设置、培训课程设置、招生等方面进行了全方位的指导和帮助，确保了顺利开馆。还将北部两馆员工培训纳入中心馆的培训体系，先后组织北部两馆人员参加了首都图书馆、北京市文化艺术中心组织的多期业务培训。中心馆针对两馆的业务建设采取实地检查、听取工作汇报等形式及时给予指导和建议。针对北部文化中心网络不稳定问题，多次协调区经信办、首都图书馆专业人员实地研究，保障了图书馆网络的正常运行和业务开展。
（5）开展第三方评估
2017年3月，区文化委委托第三方对海淀区的公共文化设施进行调查，通过《海淀公共文化服务群众满意度与需求调研报告》对中心进行评估，评估内容包括基础文化设施、文化设施开放时长、服务态度、业务能力、责任值守、服务对象意见收集、文化活动丰富程度、服务公示效果、基层文化单位群众意见收集等。
3. 严格考核
在服务期满后，2017年7月和2018年7月，根据《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号）、《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》（国办发〔2015〕37号）、《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综 [2016]54号）及《海淀区政府采购工作操作执行规程》等政策文件要求，区文化委与财政局业务科室及文化委纪检组长、主管领导、行政管理科室、事业单位主要领导组成联合考察组对北部文化中心图书馆、文化馆运行进行了年度履约情况考核。严格按照《竞争性磋商文件》中相关要求进行考核，制定了履约考核的方式及打分标准。
区文化委在学习落实财政部、民政部《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》的基础上，参照了国家公共文化服务体系示范区中期督查的方式，借鉴无锡新区文化馆、图书馆的一些做法，制定了考核方案。考核由第三方暗访提供的群众满意度调查报告、合同执行情况考评两部分组成，均采取百分制（其中，在合同执行情况考核标准中为鼓励外包企业的创新和优秀履约，设置了10分的加分部分，总分共110分）。第三方公司群众满意度调查、合同执行情况考评两项考核得分乘以权重相加为最终考核得分。根据“要侧重服务对象对公共文化服务的满意度评价”的意见精神，第三方公司群众满意度调查权重设置为40%。因群众满意度调查已由第三方零点有数公司提前开展，以其调查报告为依据。
考核前，区文化委制定了《海淀北部文化中心文图两馆社会化运营合同期满考核工作方案》，提前向北部两馆下发了《关于开展海淀北部文化中心文图两馆社会化运营合同期满考核工作的通知》，制作了《海淀北部文化中心图书馆合同执行情况考评得分登记表》。
考核组由区文化委主任陈静担任组长，邀请了北京市交响乐团书记黄海燕（原北京市文化局公共文化处处长）、首都图书馆副馆长邓菊英等长期从事公共文化的专家，区文化委主管领导、纪检组长，区财政局相关部门负责人，海淀区文化馆、图书馆馆长等9人为考核组成员。
考核组严格按照工作方案及相关指标要求展开考核。首先认真听取了北部文化中心文化馆、图书馆负责人关于一年来运行情况的汇报，之后检查了两馆的档案资料，对北部文化中心图书馆两大类、31项指标和文化馆 10大类、41项指标档案资料逐一认真核查和严格评估，并就资产管理、队伍建设、核心业务数据等现场询问了两馆负责人，对照标准严格打分。最终得分为考核组每位成员打分的平均分值。考核过程由区文化委纪检组长张树杰全程监督，考核打分表、综合得分表均由考核组全部成员签字、认可。
三、主要特点
（一）破解矛盾，提升服务效能，拓展潜在市场
海淀北部文化中心的新机制破解了文化事业单位编制短缺、人员老化、服务效能不高的矛盾。运营主体充分发挥了企业机制灵活、执行力强的优势，每月定期公布活动安排，并根据群众需求增减或拓展活动项目，大大提升了服务效能，群众满意度高。开馆两年来，呈现出强大活力，文化馆、图书馆每周开放时间分别延长到84小时和76小时；到馆人数220万人次；举办活动近800场次；接待海内外参观学习考察160批次，得到全国同行的高度关注，已经获得多个发展机会，拓展了运营企业的潜在市场，发挥了社会化管理运营的孵化器作用。
（二）创新机制使管理方式更为科学
北部文化中心没有一个编制，主要通过合同管理，依靠两个运营团队、相关政策和专家队伍，按照一级馆达标和示范区创建要求进行新的管理方式的探索。政府从繁琐的人员管理中解放出来，努力朝着契约化、制度化、专业化管理方向发展。创新的政府管理方式，实现文化事业从“办”到“管”的真正转变。
（三）大大节省财政资金
海淀区文化馆建筑面积7471平米，在职员工59人，仅人员经费每年即为1145万元，北部文化中心文化馆建筑面积15000平米，在职员工38人，全部人员和活动经费共为997万元。
海淀区图书馆建筑面积5400平方米，在职员工42人，人员经费共831万元，北部文化中心图书馆面积29000平米，在职员工53人，全部人员和活动经费共790万元。
两相比较不难看出，在场馆面积扩大一倍或数倍的情况下，政府投入北部文化中心的资金大为降低，而服务效能却得到各方一致好评。
四、启示与思考
1. 大胆探索公共文化设施社会化管理运营的新途径与新模式，同时注重两种机制并存下，运营企业科学汲取体制内外的优势。政府购买企业服务，保障了企业人员的经费和必要成本，提供适当的管理费用，企业运营公共文化设施，无需“找市场”，而是要把社会效益放在首位，树立为民服务的文化情怀，将全部精力投放到提供优质服务上。同时，运营企业直接代表政府服务公众，需要学习体制内体系化的管理和办事程序，融入主流核心价值观，不断完善代表政府服务公众的职能。
2. 结合本地现有资源和区域特色资源打造特色公共文化设施。海淀区北部文化中心社会化管理的每一个环节都结合海淀区的地域特色文化和独特的理念进行了精心设计，充分运用了北京市及海淀区优质文化资源，极大地满足了群众多方面的文化需求，给北部人民带来了身心愉悦，增强了获得感和幸福感。在实际工作中，要切实了解当地资源优势和人民群众之间的关系，切记一味效仿，不顾实际。
3. 恰当选择服务合同期限。根据现行《招标法》，每三年需要进行一次招标，政府以短期合同的形式购买服务，政府和企业都具有主动权，企业具有危机感，有利于企业保持服务水平，但是作为运营企业必然缺乏稳定感，也较难以形成真正的文化品牌。北部文化中心在运营过程中十分注重建立自己的文化品牌，通过召开专家座谈会，进行案例分析，探索建立可持续的发展机制。社会化运营的管理方式对政府文化管理部门是一项全新的工作，机遇和挑战并存。我国地域广阔，城乡发展、东中西部发展不太均衡，不同地区、不同层级的公共文化设施应当根据自身实际，努力理清发展方向，制定阶段性目标，早日实现“根本性”转变。
原载《文化建设案例选编》，光明日报出版社，2019年。